作者：毕舸

　　“在当前群众信访特别是群众集体访反映的问题中，80%以上反映的是改革和发展过程中的问题，80%以上是可以通过各级党委、政府的努力加以解决的；80%以上是基层应该解决也可以解决的问题。”这是国家信访局局长周占顺接受《半月谈》杂志社记者采访时的话。

　　信访工作的重要性，已经无须我们多言。如果再联系到2003年10月11日《瞭望》周刊发表了“信访的体制瓶颈亟待突破”一文，历数目前中国信访体系中存在的三大问题：一是信访机构五花八门，信访效率低下。二是工作不“成型”，信访成本高。三是地位被“矮化”，人员素质低。我们似乎可以得出这样一个结论：

　　信访所面临的问题在于：自身更多是以政府相关职能部门一个分支机构的形式存在，有的时候它更变成了一个“群众接待室”，做些“收收信件、听听意见、报告领导、等待处理”的简单工作，它的功能更象一个民众意见和建议传达与有关职能部门处理之间的中转站，起到的是一种中介作用，本身并不具备一定的处理、信息反馈权限，这正是信访瓶颈的尴尬所在。这又产生了另一个结果：出现了目前信访中大量存在的现象：越级上访。信访人不服原处理部门或单位的处理决定，未经原处理部门复议，即径行向上级部门或单位投诉。或者，信访人未经管辖部门受理审查，即向上级部门或单位投诉。民众采取信访时绕过信访部门的原因，就是因为信访部门职能的虚化、软化，民众发现问题的最终解决权依旧掌握在有关职能部门手中，那么他们就干脆直接寻找信访程序的最后解决关口---有关部门。但根据有关规定，上级部门不直接处信访问题，即使收到民众的信访也只是或只能做两方面的工作：一是告知信访人到有管辖权的部门投诉；二是将信访件转到有关基层部门处理。越级访处理的现状表现出处理信访事宜一定程度的相互推诿，信访件收来转去，没有形成信访处理的良性循环。这样，信访似乎陷入了一个“死胡同”。

　　从《瞭望》周刊中领导和专家的建议来看，大家更多地是从“技术角度”来谈如何建立高效的信访监督监察机制，但是，从信访体系目前暴露的深层次问题来看，所有的程序问题依旧需要一个更明确的回答：信访机构是否需要重新定位？它的职能、结构是否应重新界定？信访独立是否是最终的解决途径？

　　如果我们承认，信访其实是党和政府监督自身内部的一种资源和权力配置，它是纪检监察工作的第一道关口，那么它应当具备相对的独立性，从而成为公民表达其利益的直接途径，这才是现代型政府关系下的信访要求，提高信访机构自身应有的权威地位。信访机构的设置和信访的具体处理方式应当摆脱现行的那种行政机关科层化的处理方式，摆脱那种繁琐的、带有过于浓重行政色彩的处理程序，成为一个机构设置更清晰、人员配置更专业化、财政投入独立核算的部门。

　　这种改革思路，在何俊志、王伊景的《代理关系的虚化与重构：人大信访制度的现状及其改革之路》一文中已经初露端倪。何俊志、王伊景提出：“人大的信访机构在收到来信来访时可以不再直接寄发给有关单位和部门，而是有意识地引导或直接将信访件转发给信访人所在选区的代表，由所在选区的代表来代表信访人处理有关问题，并将结果反馈给信访人。”这种做法的目的就在于推动公民与信访部门之间委托——代理关系的强化，从而使公民与信访部门之间建立起持久而稳固的直接联系，促使公民在今后有诉求时直接将对象指向信访部门。

　　当信访部门具有相对的独立性之后，就象司法独立一样，它可以以更加有效的方式监督党和政府内部，它可以成为一个公民充分表达自身意见、建议和维护利益的平台。也许，新世纪的信访改革之路会从这里开始？

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