东方早报记者简光洲，东方早报实习生杨国松

　　目前对乞讨人员的社会救助工作都是由政府包揽，有时政府做得太多还不一定有效。传统的政府管理的职能过于全面，使得人力、财力分散。

　　政府管理改革必须缩减政府管理项目，放出自己部分职能，将一些项目交给民间组织，改为政府政策指导、政府服务或采用政府购买服务。

　　12月18日，由于装修，江宁路401弄5—7号一楼，一片忙乱。老陆正忙着接电线、擦桌子———最迟下个星期，静安区社会救助站和久安慈善服务社，将要搬到这里办公。

　　一个多月前，老陆被招进了久安慈善服务社。负责该社工作的胡建平说，进社前老陆等人都被告知，他们的日常工作，主要是向街头流浪乞讨人员宣传救助站，引导他们进入救助站，并提供服务和帮助。

　　与救助管理站不同的是，久安慈善服务社是民办非营利机构，业务主管部门为慈善基金会。

　　这事实上是上海市变革救助工作的一项尝试。8月1日，《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》正式终结了实施了21年的“收容遣送”制度。但由政府主导的这一自愿救助却紧接着陷入了两难境地：面对日益增多的流浪乞讨人员，管理乏力；而同时，政府财政又“捉襟见肘”。

　　今年11月，上海民政局在静安、浦东两区试点，率先把民间力量引入对流浪乞讨人员的社会救助。

　　“民间力量进入社会救助是未来发展的一个方向。上海的试点是继收容遣送制度改革之后迈出的又一大步。”上海社科院发展研究院副院长杨雄教授说。

　　民间力量参与社会救助

　　“久安慈善救助服务社”由市民政局和慈善基金会静安区办事处发起成立。负责服务社工作的静安区民政局社会救助站负责人胡建平说，市里还专门为此掏出了10万元启动资金。

　　“今后的经费，将主要来自三方面：慈善基金会出资、社会募捐、政府购买服务。”胡说。

　　在此之前，据上海市民政局介绍，尽管《救助管理办法》规定“国家鼓励、支持社会组织和个人救助流浪乞讨人员”，但目前的救助工作主要还是依靠国家财政拨款，社会组织基本上未参与，而个人也基本是以在街头随意捐助为主。

　　上海市慈善基金会的有关人员表示，以前他们主要参与的是对上海本地的贫困群体人群予以救助，没有参与对流浪乞讨者的救助，这一人群主要由民政部门负责。

　　尽管久安还未正式挂牌，但先期招募的工作人员、社工和志愿者，已开始了上街工作。胡建平说，服务社人员主要是以劝说的方式进行救助工作，工作时都会挂上“慈善基金会”的牌子。他们还准备了告知单，上面写有救助站的联系电话，以及救助站能够提供的救助内容，如免费食宿、提供回家的车票，等等。

　　“以慈善的名义而不是管制的名义，前有民间组织的有效运行，后有政府部门的大力支持。无论是乞讨者还是老百姓，心理上都易于接受。”胡建平说。

　　静安区民政局办公室主任郁霆认为，这体现的是工作方式的根本改变，即从过去的强制到现在的人性化管理。

　　尽管久安慈善救助社创造了民间力量参与救助的先例，专家还是认为，救助工作主要还应由政府担起责任。

　　“这次引进一些社会团体的力量，是对政府财政的一种有益补充。中国需要救助的对象很多，如贫困群体、受灾者等，以往吸纳社会团体及个人捐助的慈善基金会的款项很少涉及流浪乞讨人员。”杨雄认为。

　　民政救助的现实之困

　　12月17日中午，繁华的淮海中路，倪献全躺在冰冷的水泥地上乞讨。近5个小时过去，他乞讨用的碗里仍空空如也。

　　倪献全来自安徽凤阳，半身中风，无法干活，只得以乞讨为生。

　　倪献全并不愿意进救助站。“收容所我过去进了很多次。可是他们每餐才3两饭。把我们遣送到家乡，可我们的生活还是没解决呀，我还得到处要饭。现在看到他们(管理者)我就会跑。”倪说。

　　倪献全的话，道出了大部分上海街头乞讨人员的心迹。在救助管理条例取代了强制收容遣送之后，他们就开始和管理者打起了“游击战”。

　　对于胡建平等人而言，他们的救助工作却因倪献全等人的行为，而不可避免地陷入了被动：一面是流浪乞讨人员不愿进站接受救助；一面是流浪乞讨人员在上海街头急剧增多，甚至强讨强要。不仅市民反感，同时也影响了城市形象，并给社会治安造成了隐患。

　　今年7月底上海市民政局与公安、城管部门联合开展的一项接触性调查，也证实了民政救助的窘境：被调查的271名流浪乞讨人员中，有追讨强讨恶要行为的占30%；口头表示愿意接受救助的仅占13%。

　　不仅如此，一些市民和流浪乞讨人员对“制服”的天然抵触心理，也让胡建平等人感到工作难做。目前，救助工作，主要是由他们这些身穿“制服”的民政局，以及公安、城管等部门工作人员联合进行。

　　今年8月过后，上海的救助站已从16所增至23所。胡建平等人面临的窘境，其他救助站的工作人员也或多或少的体验过。

　　“这些人对于新法规似乎比我们还清楚，不能打不能骂，只能劝，比以前难管多了。”一位救助人员感叹说。

　　救助站极其紧缺的人手，也让胡建平有些心急。静安区救助站正式在编人员只有3人，这对于流动的众多乞讨人员，莫过于杯水车薪。“四五十人也不够。”胡建平说。

　　一些救助工作人员认为，在这种背景下应运而生的久安慈善救助服务社，不但动员了更多民间力量的参与，同时也在一定程度上解决了救助站资金缺乏之虞。

　　12月13日，上海市民政局局长徐麟在视察浦东慈善阳光救助社时再次表示，鼓励全市每个区县扶持一个以上的公益型民间慈善救助组织，参与救助工作。

　　“目前对乞讨人员的社会救助工作都是由政府包揽，有时政府做得太多还不一定有效。”长期接触收容遣送工作的郁霆对此深有体会，“政府管理改革必须缩减政府管理项目，放出部分职能，将一些项目交给民间组织，改为政府政策指导、政府服务或采用政府购买服务。”

　　慈善救助尚需立法保障

　　上海市民政局的一项调查显示，8月1日至11月30日，上海接受救助的总人数为2901人。从进站方式看，自行进站的占41%，引导、护送的占59%。

　　调查显示，目前上海市流浪乞讨人员呈现出“两多一少”的特征，即：乞讨聚财的多、不愿受助的多、符合受助条件的少。而根据有关部门的接触性抽样调查，上海19个区县的流浪乞讨人员约有2万多名。

　　职业乞讨加大了社会救助工作的难度。今年8月，上海市公安局治安总队以及中心市区各公安局在对流浪乞讨人员的活动跟踪调查时发现，317名乞讨人员中，残疾的只有46人。

　　“如何让那些职业乞讨者回归到正常社会，是急需解决的问题。”郁霆说。

　　专家认为，慈善救助工作更大的困难在于，对于确实需要帮助的人，仅遣送回去，并没有解决实质问题。杨雄说，必须为这些有一定工作能力的职业乞讨者提供必要的就业培训和就业机会，同时为他们提供社会保障。否则，救助工作只能治标，不能治本。

　　但是目前，中国的法律对此还缺少必要的支持。“民间力量进入社会救助需要政府相应的政策与法律的激励。如适当减免税收等，这能使那些捐助者名利双收，从而自觉自愿。社会团体力量的进入还需要相关的配套措施来保障。”杨雄说。

　　相关专题：孙志刚事件终结收容遣送历史