《瞭望东方周刊》记者胡奎、姜抒/北京报道

　　依法行政首要的任务，是界定好政府权力的边界

　　由国务院法制办牵头制定的《依法行政实施纲要》征求意见稿已在日前告成，有望于近期对外公布。这是《瞭望东方周刊》记者近日从起草组专家获证的消息。《纲要》明确

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提出，将在十年内建立起“职能比较完善的法治政府”，实现从管理型政府到服务型政府的转变。

　　专家认为，这个《纲要》反映了以胡锦涛为代表的新一代中国领导人迈向法治时代的渴望与决心，将是在1997年中共十五大提出“建设社会主义法治国家”后，中国在推进法治方面又一力作。

　　现代型政府必须依法行政

　　参加过《纲要》起草工作的中国政法大学行政法教授薛刚凌告诉《瞭望东方周刊》，中国政府在1999年和2001年曾先后出台了两份有关推进依法行政的“决定”，这两个“决定”在很大程度上带有宣示性，内容较抽象;与之相比，即将出台的《纲要》内容更具体，更具操作性,更像一份行动纲领。

　　据介绍，《纲要》明确了全面推进依法行政的具体任务，包括以下七方面:一是转变政府职能，深化行政管理体制的改革;二是建立科学民主决策机制;三是提高制度建设质量，即在制度建设中要反映经济和社会发展规律,体现出科学性、经济性、参与性等特点;四是理顺行政执法体制，加快行政制度建设，规范行政行为;五是积极探索高效、便民和成本低廉的政府解决纠纷的机制；六是完善行政监督制度，强化对行政行为的监督；七是不断提高公务员依法行政的观念和能力。

　　有政府的地方就有行政行为，依法行政是现代型政府最基本的要求。但是，有政府并不等于就有依法行政。

　　不争的事实是,当今大量发生的政府及其行政执法人员的违法行为,已成为引发社会矛盾与动荡的重要因素之一。据来自最高人民检察院的一项统计,2003年1-10月，全国检察机关共查处行政执法人员滥用职权、玩忽职守犯罪案件1841件,涉案人员共计1998人,这些案件造成经济损失6.5亿多元,致人死亡460人,重伤117人。在2003年里,因城市拆迁和农村征地而引发的纠纷，导致许多地方民众的大规模越级上访,从而一再暴露出许多地方政府“无法无天”、肆意妄为的强悍脾性。

　　国家行政学院法学部主任、全国人大内务司法委员会委员应松年教授曾参与过《纲要》征求意见工作,他在接受《瞭望东方周刊》采访时说,依法治国的关键就是看政府能否做到依法行政。因为行政机关和老百姓关系最密切,最直接,依法行政涉及政治、经济和社会生活的方方面面,全国人大及其常委会通过的法律中80%要由行政机关去实施,行政机关执法活动也最频繁,涉及领域最广泛,关系公民的权益最经常、最直接、最宽广。

　　从经济理性到法治理性

　　中国在法治建设方面走过了一条曲折的道路。邓小平在改革开放之初就适时地提出“民主与法制”的问题，但直到1992年中共十四大提出建设社会主义市场经济的目标后，许多中国人对法律的认识依然模糊不清，只知“法制”不知“法治”。1997年中共十五大报告首次明确提出把“依法治国，建设社会主义法治国家”作为“党领导人民治理国家的基本方略”。1999年3月15日，第九届全国人大第二次会议通过的宪法修正案也增加新规定：“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。”从这一天起，“依法治国”被正式载入国家的根本大法，这标志中国已开始迈向一个崭新的法治建设时期。

　　应松年对《瞭望东方周刊》说:“建设社会主义法治国家”，要求有完善的内部和谐的法律体系、公正的司法体系、法律素养较高的老百姓，但首要的是要有一个法治型的政府。

　　纵观新一届国务院成立一年来的工作，可以发现，立法工作被摆在非常重要的位置。国务院在不到一年的时间里先后向全国人大常委会提交法律议案5件，制定公布行政法规28件。其中引人注目的如《突发公共卫生事件应急条例》、《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法(草案)》、《工伤保险条例》、《法律援助条例》、新的《婚姻登记条例》、《物业管理条例》等等。许多条例的制定坚持开门立法，通过报纸、互联网公开征集社会各界的意见，收到很好的效果。其中，《行政许可法》的颁布，被认为是政府主动对自身进行限权、自戴“紧箍咒”的开明之举。

　　应松年认为,国务院推出《依法治国实施纲要》，要放到十六大提出全面建设小康社会和社会主义政治文明、以及三中全会提出全面统筹的科学发展观这一大历史背景中来解读。他说,“按照社会主义政治文明和全面小康的要求,人的嘴巴是不光用来吃饭的，还要用来说话。也就是说,政府光重视发展经济、解决人民的生存权是远远不够的,还必须满足民众真正当家作主和监督政府的政治民主需求。”

　　薛刚凌教授将这一变化归纳为从单纯的经济理性，到经济理性与法治理性的并重。中国领导层历来喜欢倾听经济界人士的意见，在许多重大决策上对法学专家的意见倾听得不够。这也许是因为以往国家太穷了。但今天，整个国家的治理模式已开始发生巨大转变。党中央和国务院越来越深刻地认识到，没有平等公正的市场秩序，没有健全的法律体系和高效的法治手段，单纯的经济发展将越来越难以为继，简单的经济理性也难以应对日益复杂的社会矛盾和发展问题。新一代领导人更加懂得综合运用经济、法律、行动等多种手段解决各种现实难题的重要性。

　　怎样依法行政

　　应松年认为,按照目前法律制定的速度,到十年后建成较完善的法律体系不成问题，“但问题的关键是这些法律、法规怎么执行和落实?”

　　作为《纲要》的起草者,薛刚凌教授也认为,依法行政的目标不能定得太高,因为依法行政涉及依法治国的大局，政府能做到的毕竟有限。

　　这位法学专家指出，依法行政首要的任务，是界定好政府权力的边界，若权力本身不合理，再怎么合理使用也是违法的。这就涉及行政审批制改革，也就是规制改革问题。

　　所谓规制，就是政府制定规则来限制市场主体和公民个人的自由。据统计，目前中国五级政府(包括四万多乡镇政府在内)最少有4800万件规制职能，其中中央政府有2.8万到3.2万件规制事项。而国外发达国家中央政府平均只有约4000件规制职能。大量的规制职能，造成了名目繁多的行政审批事项，极大地扼制了社会的活力，却为政府权力寻租提供了广阔空间。

　　专家们认为，政府能否依法行政的问题，必然牵涉到党政分开的问题，说到底是一个系统问题，有待于国家政体的全面改革。《依法行政实施纲要》的出台，势必再次提升全社会的法治意识，并逐步营造基于法治的制度刚性，从而最终推动全面的政治改革。

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