制度反腐：初现的晨光

　　本报主笔黄章晋

　　中国的法学家们在讨论废止经济犯罪死刑时，遭遇意外的民间责难：“废除死刑，岂不是要便宜了那些贪官污吏？”民间对腐败纯朴的愤怒可以理解，问题是，近年因腐败问题而失去性命的高官不在少数，但被查获的腐败案件却呈上升趋势。

　　严厉的刑罚甚至死刑是否可以遏制和吓阻腐败？贵州国际信托投资公司董事长、有贵州“第一夫人”之称的阎键宏被处决后，继任者向明序以“前腐后继”的方式给出了否定回答，向被逮捕法办距阎被枪决仅时隔一年。从媒体报道中，人们不难找出大量类似的“前腐后继”案例，放眼历史，以惩治腐败的法律苛严和手段残暴著称的明王朝，同时还以腐败黑暗著称，恐怕最能说明问题。

　　从“政治斗争”到“政治任务”

　　与普通公众更关注被揭露的具体腐败不同，媒体敏锐地注意到，十六大报告中将反腐败的提法从“严重的政治斗争”变为“是全党一项重大的政治任务”，这个不同的措辞意味着反腐的思路出现了战略性变化。

　　“政治斗争”的反腐可视为常规的权力反腐，历史和今天的教训证明，以相关职能部门承担腐败的路径，无法有效遏制腐败的蔓延。而政治任务不仅仅意味着措辞的强调，而是思路的变化，即以建立有效监督防范和制约的制度来预防和反腐败。十六届三中全会明确提出“建立健全与社会主义市场经济体制相适应的教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系”。

　　思路的变化同时体现为反腐由腐败出现后的惩治转为预防惩治并重，酝酿多时的《中国共产党党内监督条例》在这一思路明确后正式颁布，则可视为一场制度反腐正式拉开序幕。

　　正是因此，1月中旬在北京召开的中纪委第3次全会为外界高度关注，这次会议被认为在反腐上体现了三个重大战略转折：一，由被动防御为主转向主动进攻为主，从过去的以治标为主转向主动进攻，尤其在腐败极易多发高发领域进行“大兵团合成作战”；二，由权力反腐为主转向制度反腐为主，致力“解决制度问题”；三，由事后监督为主转向事前监督为主，尤其是强化对一把手的监督。

　　致力打造制度反腐的科学体系

　　“如果《中国共产党党内监督条例》更早出台，它能否监督到程维高？”在原河北省委书记、省人大常委会主任程维高被查处一案与《中国共产党党内监督条例》出台同时占据媒体重要位置时，有评论文章这样发问。

　　如果监督的设置缺乏科学合理性，发出这种质疑就是理所当然，而举报程维高的郭光允曾受的打击迫害则为这疑问提供了现实注脚。对严峻的形势和以往监督体系的往往失能，十六报告中提出“建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制”。而“制度反腐”同时强调要建立“一个科学体系”，即教育、制度、监督三者并重的“三位一体”的惩治与预防腐败体系。在完善监督设置的科学性上，纪检部门已出现了不少的手段改进：隶属关系上，不再受同级党组领导；领导人员上，不再从所在单位产生；巡视对象上，不再包括委、部这些“条条”部门。就监督程维高这样的官员而言，至少已不再出现被监督对象领导监督部门的情形。

　　胡锦涛曾在强调制度反腐时说：“要把党内监督和群众监督、行政监督、法律监督、舆论监督结合起来。”回到程维高一案，中纪委对程维高的通报中，公开并肯定了郭光允的举报行为。反腐问题学者李永忠认为：“这是一个十分重要的信号，内含着用法律手段消除举报风险、用法律的形式保护举报者、将举报确定为一种依法行为的要求；也是促进举报激励机制的建立，激发干部群众积极举报腐败的行为，提高反腐败的参与度的重要举措。”

　　制度反腐任重道远

　　有媒体认为，2004年将是一个制度反腐年，而中纪委一项民意调查显示，老百姓对政府反腐的满意度在2002年开始大幅度攀升，2003年则第一次超过半数，达到51.92%，这番晴雨表的积极变化，亦显示出公众对政府反腐决心和能力的信任程度的一个积极信号。

　　公众的信心与近期我国签署了《打击有组织跨国犯罪公约》以及《联合国反腐败公约》后反腐的外部环境优化相关。

　　制度反腐在2003年发轫，但它的完善还有着许多的路要走，中共提出的制度反腐总体目标是：按照加强社会主义法制建设的总体目标，在2010年前建立起能够适应新时期党的建设和全面建设小康社会所需要的中国特色党风廉政和反腐败法规制度体系。

　　从整个社会的宏观角度而言，“制度反腐”的内容和领域并非仅在今日媒体对制度反腐的议程设置上。制度反腐，并不仅仅体现在完善和建立执政党内部的自我完善教育、预防和监督制度。反腐的制度建设，还体现为政府职能的转变，从源头上减少行政权力寻租的机会，通过政治民主完善群众监督，通过法制建设和新闻立法完善舆论监督。

　　正如胡锦涛2004年2月在中纪委反腐工作会议上所言,“现在一些腐败现象仍然比较突出，导致腐败现象易发多发的土壤和条件还存在。反腐败斗争的形势仍然是严峻的，反腐败斗争的任务仍然是繁重的”，中共作为一个执政党，将面临越来越多越来越严峻的考验，但制度反腐的良好开端则让人们看到了初现的晨光。”

　　有限政府：

　　缩小权力寻租的空间

　　本报主笔黄章晋

　　在讨论“前腐后继”现象时，一个经常被提及的经典个案是三任河南省交通厅长的相继落马。如果留意，交通系统几乎是腐败案件中出现频率最高的部门之一。“要想富，先修路”这句话，今日已有了另外一层意味。公路交通建设中民间所谓“工程上马，干部下马”并非虚言，一出腐败往往是“窝案”，极端的情形是京沈高速公路宝坻段建设中，37公里路段“放倒”37名干部。于是有人说，中国的高速公路，每公里都要倒下一个贪官。

　　寻租空间与腐败成正比

　　中纪委一个广泛的社会调查亦显示，老百姓认为腐败问题最严重的是在建设工程领域。为什么这一领域出现的腐败现象会最多？原因很简单，在中国这个全世界最热烈的基建工地，建设工程领域的官员手中权力寻租的资源最大。

　　而在物资紧缺的上世纪80年代，腐败现象集中出现也最为居民所痛恨的领域却是在商品流通领域，作为当时腐败代名词的“官倒”，就是在物资流通领域。这一现象背后的历史原因是，当时处于计划经济向市场经济转轨阶段，政府配置绝大部分社会资源，作为具体的官员，他手中掌握的紧俏物资“指标”一个电话一个条子批出去就是财富。有权力寻租的丰富资源，自然造就了一个贿赂和腐败的市场。

　　今天，随着市场的繁荣和发达，商品物资流通充分由市场培植资源，这一领域的官员手中不再掌握寻租的资源，腐败的空间被大大缩小。而民意调查表明，无人再认为此领域的腐败问题很严重。

　　市场化是反腐有效路径

　　茅于轼曾说，根除“官场经济”的最有效办法，是把资源配置权从官员手中夺回，还给市场。曾猖獗一时的“官倒”的悄然消失，为此一论断下了最好的注解。而事实上，把权力放给市场，对于打击贿赂和腐败，可能比严惩受贿的官员和行贿者更为有效，也更为根本。当年政府惩治“官倒”的决心和措施不可谓不重，但这种腐败的消失却是因为权力寻租的空间不再，而非严厉打击。而今天政府官员手中掌握市场资源的部门恰好集中在工程建设部门，尽管被列为腐败“高发领域”而重点监督防范，但依旧案件频出也为此提供了相反的证据。

　　尽管市场化的经济改革已历时20余年，但有经济学家指出，现在政府配置的社会资源仍占整个社会资源的70%以上，这意味着从资源配置角度而言，行政权力依然有巨大的寻租空间。尽管中国在法制建设和社会的监督上与发达国家相比存在许多落后和不足，使遏制腐败的力量和机制相对薄弱，但腐败现象的多发成因更与官员手中权力的含金量密切相关。

　　(下转A13版)

　　事实上，官员手中权力寻租空间的巨大，也间接促进了组织人事上的腐败，“买官”、“卖官”现象的出现与此密切相关。在上述民意调查中，组织人事上的腐败被认为是五大“腐败重地”之一。

　　转变政府职能与制度反腐

　　不能不说的是，改革后，我国的政府职能曾被强调以经济增长为核心任务，GDP的考核亦使得官员在追求政绩工程和数据造假上有了利益驱动。事实上，这种以一切围绕GDP为核心的政府职能，也促使地方政府容易滋生注重短期行为和利益而忽略甚至牺牲公众的长期利益的行为。在去年的SARS风波中，初期部分地方政府有意隐瞒事实，相当程度上即有着眼本地短期的“投资环境不受损害”的动机。

　　掌握了巨大的资源支配权力，行政部门在职能上接近无限政府，一方面使得行政官员有机会利用手中的权限在市场上寻租，另一方面的恶果是，它使中国成为世界上行政成本最高的国家之一：繁琐的行政审批程序使政府机构设置臃肿，人员增加，不仅直接导致政府行政效率低下，更因行政经费开支庞大而带来了行政效益的降低。

　　因此，加快市场化的改革，积极推进政府职能转变，以减少行政机构控制资源配置的权力，压缩其寻租空间，是从制度上和源头上反腐败的重要路径。相对而言，也是遏制腐败成本最低的一条途径。

　　在改变政府职能、改善政府办公风气上，除了推进机构改革和市场发展外，从立法角度削减行政权力的的改革也在不断推进，将在2004年7月1日起施行的《行政许可法》即是一个阶段性的重要成果。

　　在谈到新法与政府职能转变时，温家宝再次强调各级政府要重视履行社会管理和公共服务职能，对《行政许可法》，温家宝有句经典的概括是：“有权必有责，用权受监督，侵权要赔偿”。

　　尽管《行政许可法》是为加快政府职能转变的一个重要里程碑，其社会影响亦远不及《中国共产党党内监督条例》大，但从转变政府职能，建立有限政府，以缩小腐败的市场角度看，它也是制度反腐的一个重要组成部分。

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