《经济》杂志三月号本刊见习记者曹海东

　　温铁军认为，中央一号文件中对于"三农"问题的解决思路有多处突破，但既往的体制积弊不可能靠一个文件全部扫除，配套的体制改革是下一步的重点。

　　仅有"一号文件"是不够的

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　　目前最能引起温铁军思考的问题是--中央2004年一号文件如果没有体制改革的配套，如何落实？

　　22年前开始的连续五个中央一号文件，成功地指导了划时代的中国农村改革，现在第六个一号文件出来了，但是事易时移，现在依然仅靠一号文件行能有当年的成效吗？

　　作为中国经济体制改革研究会副秘书长的温铁军的结论是，功夫要下在艰苦的深化体制改革上，不要寄希望于"一镢头刨个金娃娃"的局面重现。他更强调全方位的配套体制改革对于中国"三农"问题解决的意义。

　　一号文件意味着什么？

　　《经济》：从1982年至1986年，中共中央连续5年下发了关于农业和农村工作的一号文件，时隔18年之后，这一次的一号文件有什么不同？

　　温铁军：以前都是关于农业、农村工作等问题的文件，今年是把"农民增收"作为文件的标题凸现出来，这是第一次，也是今年一号文件的特点。从1982年到1986年的五个一号文件的精髓是调动农民生产积极性、解放农村生产力，这一次是重新强调了农民问题。

　　1990年代以来，我们一直强调中国的问题不是农业问题，而是"三农"问题，"三农"问题又以农民为首，但是所有文件的排序都是农业、农村、农民。过去甚至连农业、农村、农民这"三农"问题都不讲，只讲农业问题，特别是1990年代上半期和中期，很多文件只是关于农业结构调整和品种、品质的提高，认为中国和一般的市场经济的国家一样，存在的问题是农业问题。但实际上中国存在的问题还是农民问题。农民问题是主要的。

　　《经济》：此次一号文件出台是否意味着政府有关"三农"政策在进一步转变？

　　温铁军：其实转变早就出现了。1998年十五届三中全会上就已经在跨世纪的农村农业问题的指导文件中提出了转变，不过那时候还没有正式提出"三农"问题的概念。2001年组织"三农"问题座谈会，正式把"三农"问题由思想界、舆论界的讨论转化为中央政策的提法，这说明中央政策在世纪之交已经发生了变化。一直到十六大、新政府换届选举都有所体现。进一步把"城乡二元结构"写进了十六大报告，写进了党中央的文件，直接面对的矛盾是"三大差别"，强调我们要全面建设小康社会。因此应该说从1998年以来，这个调整过程一直在继续，只不过1990年代单纯讲"农业问题"的决策思想有了话语惯性，并且一直延续到现在。

　　财政体制与小农经济的错位

　　《经济》：最近"三农"问题被各界屡屡提出，作为专家，您认为此次中央的一号文件与前五个相比，有几大突破点？

　　温铁军：对政策的调整主要体现在三个方面，即税费改革、粮食购销体制和农村金融制度的改革。这里主要谈谈农村金融体制改革。

　　农村金融体制改革确实到了破题的时候，再不破题要出大事。早在1997年中央金融工作会议前后我们就认为，金融体制要改革，银行走商业化的道路，这都是正确的。但是如果不考虑中国的城乡二元结构，银行商业体制改革之后，就会离开农业、农村，这叫做"离农而去"。如果资本要素离农而去，土地要素平均承包，劳动力要素又是严重过剩，怎么搞农村的市场经济？现代城乡二元结构之下，小农经济与现代商业银行无法对接，商业银行无法适应小农经济的信用需求，这个常识性观点到2000年才被人们注意。银行商业化改革三年之后，人们终于看到小农经济得不到信用服务。每年几千个亿的资金流出农村，这是个很严重的现象。对此，这次一号文件中也提到金融改革的原则，但是需要配套措施，需要综合协调，而不是写进文件就完了。

　　《经济》：此次颁发的一号文件是一种技术性的处理，还是制度性的保障？在此次一号文件中之外，还存在哪些严重的问题？

　　温铁军：从1997年以来，农民收入连年出现负增长，每年和农业和农村相关的文件都要讲千方百计提高农民的收入，这都讲成了笑话，在一些地方，讲成了"千方百计苦无一计，没有办法就靠统计"。连续四年负增长，说不过去了，从第五年开始说"增长了"--恢复性增长达到4%，第六年还是4%，不能降了，低于4%不又是负增长了吗？于是地方最终只好靠统计了，农民实际增长了吗？你去问问老百姓！

　　2003年1月份，中央召开农村工作会议要求把科教文卫四大类的财政新增开支用于农村基层。中央是有决心的，但是各部委都没有执行。问题是，就算各部委按要求将新增财政资金下拨，但县以下四大部都没有"腿"，这事也落实不了。比如卫生部如果想把资金投到农村县以下的医疗机构，但乡卫生院解体了，私有化了，或者破产了，村一级的医疗机构已经不复存在，村级药店、卫生站、农诊所都是私人开业，财政资金给谁？怎么给？同样，科技资金下到基层给谁？目前农业科技部门30%-50%靠上级部门拨款，50%甚至70%靠自营，早已经丧失了科技推广的功能。教育呢？文化呢？全国农村现在有多少文化站？电影队都私有化了！难道让财政投到私有企业方面吗？这些客观问题都没有解决，要往基层下拨经费，下得去吗？这是体制问题，不能责怪部委。远未摆脱计划经济色彩的财政投资体制和高度分散的小农经济无法对接，结果导致中央想给农村下拨钱财都没有承载体。

　　一镢头刨不出个金娃娃

　　《经济》：那么该如何保障一号文件的有效实施？

　　温铁军：一号文件依然表明党中央继续重视"三农"问题，但是以往的体制问题已经积重难返。城市和乡村两个不同的体制无法对接。一个是高度分散的小农经济，一个是依托城市的庞大的国家系统。

　　现在涉农利益已经被各个部门固化体制之内，因此要深化改革就要调整体制。如果不瞄准条块分割，不彻底改变内部固化的利益结构，我们是无法落实中央的政策的。早在温家宝就任总理之前，就有个很深刻的讲话。他说我们这个国家这么大，各地的事情参差不齐，各地的情况完全不同，怎么可以靠一个文件、一个号令解决全国的问题呢？

　　这个一号文件出台以后，已经有不同意见的讨论，但是如果我们不把重点放在如何深化体制改革上，就很难解决政策落实问题。1980年代搞一号文件的时候，胡耀邦曾说，没想到搞一号文件，搞大包干，一镢头刨个大金娃娃。由于农民生产积极性空前高涨，收入也增加了，全社会零售总额的64%被农民购买了，使得整个国民经济出现内需扩大推动的黄金增长，今天还会出现这样的局面吗？

　　现在继续使用"一号文件"确实是体现党中央对农业问题的重视，但是功夫仍然要下在深化体制改革上，不要寄望于"一镢头刨出个金娃娃"的局面重现。

　　六个一号文件

　　第一个一号文件(1982年1月)

　　《全国农村工作会议纪要》

　　这个文件不但肯定了"双包"(包产到户、包干到户)制，而且说明它"不同于合作化以前的小私有的个体经济，而是社会主义农业经济的组成部分"。

　　第二个一号文件(1983年1月)

　　《当前农村经济政策的若干问题》

　　这个文件从理论上说明了家庭联产承包责任制"是在党的领导下中国农民的伟大创造，是马克思主义农业合作化理论在我国实践中的新发展"。

　　第三个一号文件(1984年1月)

　　《关于1984年农村工作的通知》

　　为鼓励农民增加对土地的投资，规定土地承包期一般应在15年以上，生产周期长的和开发性的项目，承包期应当更长一些。

　　第四个一号文件(1985年1月)

　　《关于进一步活跃农村经济的十项政策》

　　文件的中心内容是：调整农村产业结构，取消30年来农副产品统购派购的制度，对粮、棉等少数重要产品采取国家计划合同收购的新政策。国家还将农业税由实物税改为现金税。

　　第五个一号文件(1986年1月)

　　《关于1986年农村工作的部署》

　　文件肯定了农村改革的方针政策是正确的，必须继续贯彻执行。

　　针对农业面临的停滞、徘徊和放松倾向，文件强调进一步摆正农业在国民经济中的地位。

　　第六个一号文件(2004年1月)

　　《关于促进农民增加收入若干政策的意见》

　　这份被人们称为"高含金量"的文件，将着力点放在增加粮食主产区农民收入上。

　　(请见《经济》杂志三月号)

　　相关专题：2004年全国“两会”