本报记者 彭冰

　　在政协大会上，民革中央的一份提案说，据有关部门统计，2002年的房屋拆迁投诉，比上年增长了64.8%%；截至2003年8月底，又同比增长了47.19%%。

　　两会期间，拆迁问题成为代表委员们热议的话题之一。据记者粗略统计，仅全国政

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协收到的相关提案就有约20件。

　　民革中央提案：让行政权力退出房屋拆迁

　　城市房屋拆迁所反映出来的问题，涉及到观念、法律、政府职能和公民权力等诸多领域。纵观各地房屋拆迁纠纷，问题主要表现在如下几个方面：

　　拆迁行为不规范，被拆迁人的权利受到漠视。

　　一是拆迁主管部门不能依法行政，态度粗暴，滥用行政裁决和强制执行手段，强迫被拆迁人搬迁。在实施拆迁过程中，出现了停水、停电、停止供暖，甚至勾结黑社会势力进行恐吓、威胁的做法；二是政府既当裁判员，又当运动员，以政府设立的拆迁指挥部或办公室充当拆迁人，利用手中权力，强迫被拆迁人签订不平等的协议，甚至先拆后签，制定不合理的搬迁期限，降低补偿安置标准；三是不严格执行国家关于拆迁估价和拆迁补偿的规定，存在相同条件下估价和补偿标准不一的现象；四是拆迁人不按协议约定的时间、户型、面积、质量、环境等安置被拆迁人。这些不合法行为，严重侵犯了被拆迁人的知情权、财产权和人身权。

　　拆迁评估行为不规范，补偿安置标准不合理。

　　现行的补偿安置规定非常不合理，它闭塞了被拆迁人获得民事救济的渠道。一些地方政府通过拆迁行政许可，单方面确定补偿安置标准，以强制执行等手段，取代房屋拆迁的市场自由选择，造成补偿价格与市场价格相差甚远。有的地方政府为了降低补偿安置标准，直接干预评估价格，暗箱操作；有的拆迁估价机构行为不规范，为了承揽业务，和开发商串通违规，出具虚假估价报告，使原本已经比较低的拆迁补偿金额更低。

　　政府行为不规范，造成拆迁规模过大。

　　一些城市不顾经济实力和群众的承受能力，无序扩大用地规模，盲目拆迁。一届政府一个规划，上届政府进行修整过的房屋又被拆迁掉了，不少新的房屋也面临拆迁。不讲投资效益，大搞什么“街景整治”、“步行街”、“中心广场”、“亮化美化”等形象工程。一味追求招商引资，不经周密的科学论证，不考虑老百姓的切身利益，就进行土地开发，大肆拆迁。

　　适合被拆迁人需求的房屋供应不足。

　　随着被拆迁的居民不断增多，低收入、低补偿的被拆迁人所占的比重越来越大，迁居的地段离市区越来越远，对被拆迁人上班、孩子上学、就医等经常性的生活要求和经济负担，都造成了不少困难。同时，当前各地适合拆迁安置的中低价房源十分紧缺，房价远远超过拆迁户的购买能力。

　　为解决以上问题，建议加快拆迁法制化步伐，完善房屋拆迁法律法规体系。立法部门应针对2001年国务院颁布的《城市房屋拆迁管理条例》实施中出现的新情况、新问题，尽快梳理和调整各地制定的房屋拆迁政策和法律法规。修改时，首先要严格界定公益性和经营性建设用地，其次要出台拆迁补偿安置资金专项监督使用规定，切实保证被拆迁人的补偿金及时足额到位。三是要建立配套的、完善的房屋拆迁司法救助制度，通过司法途径解决拆迁纠纷问题。四是取消对商业拆迁中的行政裁决制度，未经法院判决，不得强制拆迁。

　　重新界定政府在房屋拆迁中的职能。在房屋拆迁问题上，被拆迁人和拆迁人是平等的民事主体，行政权力无权直接介入。即使政府为了公共利益进行拆迁，做出强制拆迁的决定权也在法院，而不在各级政府手里。因此，必须让行政权力退出房屋拆迁领域。房屋拆迁主管部门只能承担行政监督管理职能，而不能参与市场运作，直接充当拆迁人或接受委托实施拆迁，介入拆迁人和被拆迁人补偿安置问题等。

　　全国政协委员、民法专家梁慧星：商业用地不得动用国家征收制度

　　围绕着拆迁问题出现的一些矛盾和对抗，其主要症结在于国家征收制度被滥用。国家征收是指国家强行取得公民的财产。但不可忽视的是，公民对自己的合法私有财产享有不受侵犯的权利，因此，使用国家征收制度必须要有严格的条件限制：第一，必须以社会公共利益为目的；第二，必须遵守法定程序；第三，必须给予公正补偿。

　　所谓社会公共利益，是指全体社会成员可以直接享受的利益，如公共停车场、道路、公共图书馆、飞机场等。这句话中，“直接享受”几个字很重要，像旧城改造、兴建开发区，虽可促进经济社会发展，也能使社会成员受益，但这些都是“间接受益”，因此，它们均属于“商业利益”，而非“公共利益”。

　　在许多国家，商业用地是绝不能采用国家征收的办法取得的，通常的办法是———国家给开发商审批用地指标，开发商能不能落实这个指标，靠他自己去与被拆迁居民协商谈判，双方在《合同法》基础上达成协议。如无法达成协议，可找法院解决，政府不介入。而在我国，目前不论是公共利益用地，还是商业利益用地，往往都打着公共利益的旗帜，采取国家征收的办法，补偿标准又定得非常低，这就难免引发矛盾和冲突。

　　在低补偿与土地实际市场价之间，存在着一个巨大的利益空间。代表国家进行征收的地方政府，如果以市场价将征收来的土地出让给开发商，就会获取这块巨大的利益；如果以优惠价出让，开发商就会把这块利益揣进自己的腰包。目前较为普遍的现象是，为了获得优惠价，开发商无所不用其极，甚至将本应是正当的市场竞争，演变成行贿的竞争，由此滋生腐败。

　　因此，以后在征地拆迁中，必须按“商业利益用地”和“公共利益用地”进行严格划分。如确为公共利益用地，可采取国家征收的办法，按照法定程序，给拆迁户公正合理的补偿，保证其生产生活不因拆迁受到影响。对商业利益用地的拆迁，政府要退出。补偿价格、补偿方法，应由开发商与拆迁户作为平等的民事主体去协商，不能达成协议的，由法院解决。在我国，如果有一天，真出现因一个“钉子户”而使拆迁无法进行，可能就是公民合法财产权受到法律保护、公权对私权的尊重的真正体现。

　　此次修宪，将国家征收的条件之一是“为了公共利益的目的”明确写入宪法。如今，我国正在着手制定《物权法》，并有望于明年审议通过。建议在《物权法》中对什么是“公共利益”进行明确列举———政府到底是不是在为公共利益征地，应该做到让老百姓对照法条，一目了然。另外，要解决目前补偿金低的问题，还应制定一部《国家征收法》，就补偿事宜做出明确规定。

　　全国政协委员、河南人大常委会副主任袁祖亮：拆迁应引入听证制度

　　房屋拆迁矛盾激化的根源在于当前的房屋拆迁制度，政府对市场干预过多，计划经济色彩浓厚。要彻底解决拆迁矛盾，必须依据市场经济要求，改革和完善我国现行的房屋拆迁制度。

　　目前的房屋拆迁条例，只注意到了被拆迁人的房屋所有权，而忽视了被拆迁人的土地使用权。从法律上讲，土地使用权是对应于土地所有权的一种物权。建议修改《城市房屋拆迁管理条例》，明确规定政府征用或收回土地使用权、开发商开发土地，除了要依照市场价格对房屋进行损失补偿外，还应补偿被拆迁人因丧失土地使用权而遭受的损失。

　　只有为了公共利益的拆迁，政府才可以使用强制权力。为了商业利益的拆迁，必须完全交给市场，按市场规律办事。拆还是不拆、补偿多少，都完全交由市场主体自由协商解决。被拆迁人是否和拆迁人签订拆迁补偿安置协议，以及如何签订协议，完全取决于被拆迁人自己的意志。政府不能通过行政许可和裁决的形式，强迫房屋所有人和开发商签订合同。

　　修改《拆迁条例》，在拆迁活动的关键环节，引入听证制度。目前，在房屋拆迁中，被拆迁人抱怨最多的是，拆迁事宜完全由政府甚至开发商说了算，被拆迁人根本没有表达自己意见的机会，等于政府暗地里把被拆迁人的房屋卖给了开发商。

　　另外，要严格依法行政，加大对拆迁活动的监督力度。

　　《拆迁条例》明确规定，拆迁人是取得房屋拆迁许可证的单位，实施中往往就走了样。由政府直接作为拆迁人或开发商委托政府的拆迁办、拆迁指挥部拆迁的现象仍然十分普遍。许多被拆迁户并不是反对拆迁，主要是对补偿安置不满；拆迁条例规定的许多程序没有得到遵守，无合法手续的拆迁、超期限拆迁、超范围拆迁等违法现象严重，野蛮拆迁更是激起民愤。

　　相关专题：2004年全国“两会”