《瞭望东方周刊》记者罗新宇/上海报道

　　6000多公顷土地掌握在开发商手中，开而不发，成为影响上海土地调控成败最不确定的因素

　　“土地争夺战在上海已达到白热化程度！”一位开发商对《瞭望东方周刊》说。可

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以作为这句话最佳注脚的是如下事实：2003年，上海市卢湾区出让的一幅地块达到了1527万元一亩，创出了楼面地价达到每平方米9162元的天价！

　　“天价”之外，上海市整体地价之高、涨幅之大同样令人咋舌。《瞭望东方周刊》从上海相关部门了解到，2003年，在上海公开招投标出让的1200多公顷土地中，平均每亩土地中标价达到了105.4万元，这一价格比2002年上涨了124.3%！

　　事与愿违的调控

　　业内人士认为，公开出让的土地价格大幅上扬，从一个侧面反映了上海土地市场调控力度的加大。

　　在供地方式上，上海已逐步取消了协议和邀标方式，全市新增的经营性项目用地，全部纳入公开招标范围，今后还将逐步推行竞价出让方式，导致了开发商获取土地的难度加大;在供地规模上，上海开始紧缩土地供应，土地供应趋紧;加之一些境外开发商和一些外地开发商非常看好上海房地产市场，急于拿到土地进行开发，因此短期直接刺激了地价的攀升。

　　据统计，2003年上海1-8号土地公开招标公告共推出了164幅土地，其中流标和另行出让的土地13幅，实际出让土地151幅，出让总面积达到1259.8公顷，总建筑面积为1525.2万平方米，平均每亩中标价为105.4万元。

　　一位开发商说，通过公开招投标在上海拿到土地，从某种意义上讲是企业发展战略的需要。对新进上海市场的开发商而言，通过土地招标，风风光光进入上海市场，可以迅速扩大知名度，对企业长远发展十分有利。而对一些进入上海市场多年的开发商而言，随着原来储备的土地行将开发完毕，即将面临无米可炊甚至企业解体的危险，因此无论如何也要拿到土地。

　　因此，每一次公开招投标，对开发商而言不亚于一场战争，结果是直接导致了地价大幅上涨，尤其是市中心城区，因出让土地数量很少，地价更是涨幅惊人。千万元一亩的土地便随之产生。近郊区县的土地价格虽比中心城区有一定差距，但也涨幅很大，部分住宅土地每亩中标价也已超过了300万元。仅在一些偏远郊县，由于土地供应量很大，土地成交价相对偏低，如崇明县出让的3幅土地中，每亩中标价为30万元。

　　由于“一地难求”，一些精明的开发商便转向土地二级市场，其结果，又催生了一批“土地掮客”。

　　上海中原物业代理有限公司总经理谭百强认为，地价攀升直接提高了房地产开发的成本，因此，可以预计，上海的房价将会持续上升。他解释说，房地产的价格中，土地价格是关键因素之一，它一般占到房价的40%—50%左右，在建安费用以及配套设施费用相对稳定的情况下(不考虑发展商的利润因素)，房价主要受土地价格推动。

　　这样，在上海房地产市场，就出现了一个难题:政府本意是想通过调控土地市场，来抑制房价过快上涨，但现在土地调控却直接推动了地价一路高涨，又间接推动了房价的上扬。这显然与政府的初衷相违背。而接下来根据上海市房地局的设想，上海将逐步推行免评标程序，谁价高谁中标。可以预见，随着土地的稀缺属性，上海的地价还将上扬。

　　6000公顷土地开而不发

　　除了应对地价上涨过快的问题，上海市房地局局长蔡育天还有一块心病:6000多公顷土地掌握在开发商手中，开而不发，已经成为影响上海土地调控成败最不确定的因素。

　　由于上海现行的政府管理模式为“两级政府两级管理”。因此，自上海市土地发展中心成立后，各区、县纷纷设立土地发展中心。市、区两级土地储备机构除名称大致相仿外，行政上、体制上、经济上各自为政，独立运行。而近年来，市政府为实施城市重大项目的开发，又特批了若干具有城市土地储备职能的企业，目前上海经市政府和各级工商部门认可的土地储备机构已有20余家，而且还有更多的储备机构尚在筹建之中。

　　由于这些土地分属不同的部门、不同的区，客观上造成了“各区、各部门都有地，都批地”的现象。而在土地出让当中，各部门、各区采取的又是不相一致的政策，如有的区为了加快自己的建设，出让力度很大。而有的区由于基础条件较差，又乏人问津。

　　这一问题的突出表现就是，目前掌握在开发商手中有6000多公顷土地，前几年已批，但由于各种原因尚未开工。由于政府开始规范土地交易市场，使得这些手里掌握土地的公司乘机囤积居奇，大幅抬高手中土地的价格，到土地二级市场牟利，迟迟不开发。如果不把这部分土地纳入上海市的年度用地计划，上海调控房产市场的目标就很难达到。

　　因此，上海今年下大决心，要把这个“水龙头”拧紧。蔡育天表示，对囤积土地较多的区，上海要核减该区当年经营性用地计划；对长期闲置不予开发的土地，上海将严格按照《土地管理法》的规定，予以收回，以督促其分期分批尽快开发。

　　但业内人士指出，尽管政府言之凿凿，但真正实施起来难度相当大。这些土地分属不同利益主体，利益关系错综复杂，不开发的原因也多种多样，有的属于政策调整后的历史遗留问题，有的则属于规划变更后无法再行开发的“死地”，这些土地要再盘活，非常艰难。

　　酝酿新规

　　上海福纳咨询公司地产总监杨子江认为，上海的土地调控，在实现社会效益和经济效益的协调中，陷入了困局。

　　一方面，以上海为龙头的长江三角洲，作为中国重要经济发达地区，对土地具有较强的需求，客观上地价上升的内在动力很大;但另一方面，由于房价上升过快，上海市政府承受了巨大的压力。在这种压力下，政府有通过调控土地市场达到控制房价过快上涨的主观愿望。

　　上海目前突出的一个问题是，一方面用地十分紧张，另一方面土地还存在许多浪费的现象，突出表现在工业用地和住宅用地、市中心用地和郊区用地的比例失调上。

　　中国土地学会理事、复旦大学王克忠教授说，上海郊区目前的土地容积率还不到0.1，工业用的标准厂房通常只造一层楼，与市中心土地寸土寸金相比，是相当的浪费。这里面，一个重要原因，就是因为土地分属不同主体，缺乏科学规划所致。

　　为此，专家指出，上海在新一轮土地调控中，要实现上述目标，市里要相对集中土地规划权，首先必须建立政府垄断土地一级市场的基础。

　　根据我国“十五”期间土地市场建设的目标，经济手段将成为政府调控市场的主要手段，土地收购储备将作为总量控制的有效手段和制度而被政府广泛实施。

　　据悉，为了调控和规范上海土地市场，上海正在酝酿出台一份由政府主导的新的规章制度。市里拟规划两三家大型的土地储备机构;规定每个区也要成立一家土地储备公司。这些土地储备机构必须受政府委托后才能进行土地储备。同时，从2004年开始，土地招标的大部分权力，也将由原来的区政府上收到市政府手中。

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