曾以燎原之势席卷全国的普设开发区运动，似乎已经走到了末路。截至今年上半年，全国就清理开发区3763个。但“推倒”之后却面临着重建的困局。

　　政府力推的土地垂直管理并未触及地方政府违法占地的驱动根源，在今后的建设中，我们能避免重蹈开发区变为地老虎的覆辙吗？

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　　本刊记者/陈晓

　　初秋时节，毗邻北京大兴区采育科技园的一大块农田边，徐全贵和妻子正在劳作着。“和大队签了租种合同，从今年3月开始种这块地。”徐全贵一边忙着手里的活计，一边看着眼前一片葱绿的菜地。玉米已经长到近一人高，棉花枝头也缀满了淡紫色的花苞。

　　而在今年年初，这片土地还被一圈围墙隔绝着。当地人告诉记者，村委会将这片地围起来准备用作招商引资，但一直没有开发。“地这么荒着有几年了。”一个农民说。

　　围墙被推倒，土地被复耕，源于国务院的一纸政令。

　　2003年11月，国务院下发《国务院办公厅关于暂停审批各类开发区的紧急通知》，并于2004上半年开始清查所有区、县、村镇自设的开发区、工业大院等“杂牌军”。

　　截至目前，全国原有各类开发区总数6015个，现已撤销3763个。原有的3.54万平方公里开发区规划用地已核减面积1.7万平方公里，其中退回土地1600多平方公里，复耕土地1100多平方公里。

　　从数据上看，北京市的开发区清查工作也是战果辉煌；470个开发区仅保留28家，开发区规划面积减少了五成多。

　　虽然大兴区采育镇的科技园属于拟保留开发区，但清查运动波及开发区旁边的撂荒农地，使采育镇成为上半年复耕面积最大的地方之一。“围墙都拆了3000多米。”大兴区国土资源和房屋管理局执法监察科的于辉说。

　　如今在复耕的田地边，还隐约可以看到些许残砖断瓦，仿佛在昭示着，曾以燎原之势席卷全国的普设开发区运动，已经走到了末路。

　　开发区历史溯源

　　开发区是我国比照经济特区，实行对外开放的产物：即主要划定一个有明确地域界限的区域，进一步放宽利用外资的优惠政策。 1984年底，我国在14个沿海开放城市批准成立了14个经济技术开发区。这是第一轮开发区建设热潮，范围还局限在沿海城市，惠及企业多限于外资。这一轮建设是“中央主导型”——由中央事先确定，开发区的启动一般大大落后于批准设立时间。

　　90年代初，在国家发展工业的产业政策号召下，内地城市也掀起了开发区建设热潮。

　　在这一轮的开发区热潮中，地方自觉性无限膨胀，招商引资的对象也由第一波的外资主打，变为来者不拒，逐渐形成各种集商业、工业、居住一体化的城市综合“社区”。

　　仅以大兴区为例，规划中的开发区便有27个，各乡镇自己兴办的工业大院更是数不胜数。“不过当时还处在‘纸上谈兵’的阶段，设立开发区仅停留在规划上。”大兴区国土资源与房屋管理局副局长鲁维深说。

　　2000年后，为了减轻北京的大城市病，北京市规划了一个以京津唐为核心，辐射整个渤海区的工业发展计划，大兴区各级工业开发区正式投入建设。在这次清理整顿之前，大兴区一共有100家各种名目、规模不等的工业开发区，其中形成群聚效应的开发区有14个，隶属各乡镇的工业大院86个。

　　开发区建设易放难收。我国法律规定，土地归属分为国有和集体所有，地方政府并不拥有土地所有权。但各级开发区的规划审批多由当地政府做主，开发区管委会多由当地政府授权，有权出让土地，发放土地权利证书。开发区已经成为持有优惠政策的地老虎。

　　据国土资源部的资料，截至2003年，全国各类开发区达6015个，控制土地面积超过现有城市面积；而这些土地，则流到市场上，成为房地产业持续高温的源泉。

　　北京市土地整理储备中心负责人曾透露，北京房地产市场最重要的土地来源之一，就是从各区县直至村一级流出的土地。

　　“在这个圈地的过程中，地方政府以行政权力代替了土地的财产权力，将土地由国家或集体所有，变成了地方‘所有’。”中国人民大学土地管理系教授严金明说。

　　2003年的最后一天，国家发改委、国土资源部、建设部、商务部4部委以“特急”件致函各省、自治区、直辖市政府，印发了《清理整顿各类开发区的具体标准和政策界限》。

　　各地土地管理部门应声而动。“今年上半年整宿整宿的加班，至少有4个月住在办公室。”大兴区国土资源与房屋管理局执法监察科范科长告诉记者。

　　在这场清理风暴中，大兴区的工业区(含工业大院)由100个减少为3个：两个市级开发区——大兴工业开发区和埝坛开发区，一个拟保留的开发区——采育科技园。“接下来就是逐一调查撤消开发区内的每块土地，决定怎么处理。”鲁维深说。

　　“推倒”只是一声令下，“重来”却要面临重重叠叠的历史问题和利益之争。

　　开发区的善后难题

　　目前，大兴区专门成立了一个善后开发区土地的办公室，准备对撤消开发区后的回收土地一一“号脉”，以决定每块土地的去向归属。开发区的成因千头万绪，其间利益纠葛盘根错节。

　　有的开发区土地是村委会租给镇政府或者开发商，多年来并未办理土地出让手续，也未正式进行开发，仅向村委会交纳少量租金。“这种性质的土地处理起来相对容易。”于辉说。他负责监督农用地复耕。查明撂荒土地性质后，执法监察科便跟地方政府农建科联系，规定他们在三到五天的时间里，连耕带种，恢复农业生产。目前，大兴区已累计完成复耕面积12695.2亩。

　　但是，复耕只是开发区善后最简单的一种方式。

　　从2000年开始建设至今，大部分工业区都已经有企业入驻。记者在已经被撤消的魏善庄工业开发区看到，园区建设初具规模，区内绿草如茵，道路宽阔平整，厂房整洁林立。“对这样的开发区，目前只能先摘去开发区的牌子，避免继续扩大。但已经建立起来的厂房，不能推倒重来。”鲁维深说。

　　“开发区已经形成了一定规模，可以采取补办手续，补交土地出让金的方式善后。或者对一些已经完清手续却开而不发的土地，实行空间置换，将其置换到其他未被撤销的开发区。”中国人民大学土地管理系主任严金明说。

　　据鲁维深介绍，北京市仅给出一个要“公平合理”的指导原则，“但每块地的情况都不一样，具体如何操作，还要地方自己摸索。”他说。

　　以长营镇为例，开发区内的20家企业，5家获得市立项，12家获得区立项，13家有用地批复证书，6家通过了土地预审，但鲜有一家证书齐全。“地当初是怎么批出去的，为什么撂荒，搞清楚原由后，才能对症下药。”鲁维深说。

　　目前，初步调查尚没有结果，撤销开发区还仅仅停留在名称的改头换面。黄村镇工业开发区属于被撤消一列。据大兴区国土局执法监察科的范科长说，该开发区前一阵铺设网线时，已经因为其用地手续不全，被下发了停工通知。

　　但记者看到，黄村镇开发区已经更名为黄村招商中心，园区建设仍在进行。招商中心的一位工作人员告诉记者，他们目前正在进行园区基础建设，完善招商引资的前期工作。

　　垂直管理不能治本

　　开发区变为地老虎，只是地方政府利用土地寻租的一个渠道。据国土资源部统计，自从上世纪80年代后期土地的市场价值被发现后，土地出让日益成为地方政府获取财政收入的重要渠道。1999～2002年，全国发现53万多起土地违法案件，2003年发生16.8万土地违法案件。

　　2004年4月，国务院下发了《关于做好省级以下国土资源管理体制改革有关问题的通知》。这是一个旨在从管理体制上，限制地方行权的文件。

　　目前，地方国土资源管理部门隶属地方政府，官员一般由当地政府管理，而开发区一般是由地方政府或党委决定设立。

　　国土部门仅仅是地方政府意志的执行者。实行垂直管理以后，地方国土局的领导干部改由上级国土资源管理部门直接管理。

　　“大兴区国土部门将变为北京市国土局的一个派驻机构，它可以独立行使权力，这对地方政府的权力是一个约束。”严金明说。

　　这种独立国土局的管理方式，是否能有力钳制违法占地呢？

　　我国的土地政策规定，中国国内各级开发区、工业园区都必须以进区项目取得土地使用权。其间要经过计委立项，规划局审批，确定土地性质，国土局代表地方人民政府批地等几道关卡。

　　但目前存在的违法占地方问题，很多已经略过了国土局批地这一环，由开发商或者地方政府直接与村委会达成租地协议后，便开始围墙占地。在大兴区设立的开发区中，履行批地手续的项目还不到一半。根据大兴区国土资源与房屋管理局对开发区合法用地的调查，原镇开发区有24个企业入驻，有手续的仅为9个。安定镇的两个开发区中有5个企业，4个企业没有完清用地手续。榆岱镇工业区有33家企业，正在办手续的为18家。

　　因此，垂直管理旨在割断地方政府对国土局的行权能力，在开发商都遵循批地程序的时候有一定作用，但巨额的利益已经使地方政府于开发商省略了审批程序，垂直管理并没有针对目前土地问题中的症结。

　　违法占地愈演愈烈，根本原因来自于暴利驱动和地方政府的财政压力。

　　《中华人民共和国土地管理法》规定，国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用。征用后的收入，30%归中央，70%归地方。大兴区西红门镇一亩地用于开发可以卖到上万元，让农民种只能交几百元。其间的巨大落差，必定会导致地方政府和村委会不断铤而走险，将“公共利益”的范畴无限放大。

　　财政压力也是地方政府屡屡侵占土地的原因之一。自1994年分税制以后，地方财政来源非常有限。而出租土地便成为一种快捷且获利丰厚的生财之道。国土资源部2002年完成的《征地制度改革研究报告》指出，征地制度与供地制度之间有巨大的利润空间，使土地的收益已经成为一些地方的“第二财政”，甚至与当地的财政收入持平。

　　据大兴区国土局一位工作人员估计，大兴区依靠出租或出让土地获得的收入，每年会有好几亿。而且，土地仅仅是地方政府收入攀升的第一张多米诺骨牌。卖地并招商引资后，政府还可以有供水、供电的收入，还可以有工业和第三产业发展后的税收。这对捉襟见肘的地方财政，是非常大的诱惑。

　　利用垂直管理“削藩”仅仅是针对单个部门的权限变革，地方政府征地卖地的利益驱动来源没有得到控制，土地控制很可能成为一纸空文。

　　一位区县的土地执法人员就对垂直管理表示出了不信任。“上有对策，下有政策。只要有暴利驱动，土地问题就难以解决。”

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