美国水坝经济的发展对怒江水能资源开发的启示(5)

http://www.sina.com.cn 2004年11月04日17:49 云网

　　(五)借鉴美国田纳西河流域管理体制，进行制度创新，建立符合水资源特点和水电发展规律的水资源统一管理的体制。

　　“流域梯级开发”是一个科学、经济的概念，是被国内外水电开发证明了的、行之有效的建设模式。由一个流域公司为主体进行流域水电开发，有利于建立统一的流域梯级调度中心，有利于梯级统一运行高度，显著提高流域各级的供电和调峰调频能力，大大提高电网的稳定运行水平，有利于实现梯级最优开发。

　　要使梯级开发的效益最大化，促进开发中的保护，建立水资源统一管理的体制至关重要。对于我国的政治和社会体制而言，建立全流域统一管理的体制有一定的有利因素，但就长期以来水资源管理体制中的种种缺陷以及尚不健全的市场经济体制而言，这一任务是非常艰巨的，甚至将是痛苦的。我们必须在这一过程善于借鉴国外先进经验，同时结合国情大胆进行制度创新(可以考虑将怒江开发作为流域开发和管理体制建设的试点)，才可能将怒江流域开发工作做好。

　　梯级式建设及滚动式开发需要树立流域水量、水质、水能统一管理的观念，需要多部门、跨地域配合的运行机制，需要综合考虑开发活动间的相互影响，需要均衡各方面的利益。从总体上讲，田纳西管理模式注重对水资源管理的统一性和综合性，强调从流域甚至更大范围对水资源的统一管理，强调水资源的综合利用，不仅重视水资源开发利用对经济发展的影响，而且重视水资源开发利用对其他资源和生态环境的影响。

　　1935年TVA建立时，流域规划中的基本项目如防洪、灌溉、发电、航运等，就单个而言并不稀奇，但把它们综合在一起，TVA是第一个。作为开发美国7大集中连片的贫困落后地区的试点，TVA在田纳西流域的管理经验对我们有很强的指导意义。

　　1. 立法先行，建立相对系统和完整的流域法规并以此作为流域开发和管理的主要依据。政府要避免采用行政命令或直接干预经营和生产，美国政府以全面配套的法律体系的建立者的身份参与开发，保证开发政策的权威稳定连续，避免政策执行的随意性，明确各方责权利关系。1933年，美国政府通过了“田纳西流域管理局法”，对田纳西流域水资源的综合开发、治理和区域经济发展起了决定性作用。管理法随后进行了多次修改，使凡涉及流域开发和管理的重大举措(如发行公债等)都能得到相应的法律支撑，从而形式了有效的管理体制。“依法治水”，这是TVA成功的法律保证。

　　鉴于流域的综合开发需要跨若干个行政区域，加之我国普遍存在严重的地方保护行为等原因，要实现对怒江流域的统一开发管理，没有立法保证是难以想象的。近年来，我国出现了一些专门针对某一河流进行保护或管理的地方性法规，但无论是从级别、涵盖的范围，还是从追求开发利益的最大化需要来看，都还远远不够。需要国家以更高的立法层次，协调更广的地域和部门范围，更大胆的发展眼光和气魄才能满足流域综合开发的立法需要。

　　2. 成立具有足够权威性和独立性的强有力的流域管理机构并赋予其广泛的权力，以保证流域开发及管理的统一性。TVA的权力很大，为美国联邦一级的机构，其领导机构是由3人组成的董事会，董事长由总统任命，董事会只对总统和国会负责，具有很大的独立性和自主权。如TVA有足够的权力为开发流域自然资源进行一切必要的决策，甚至超出拥有流域范围的部分权力，为对田纳西流域包括水资源在内的自然资源的有效开发和统一管理提供了保证。

　　长期以来我国水资源管理的条块分割现象严重，虽然也有“水利委员会”或其他流域性质的水资源管理机构，但它们一是职能单一，如水利委员会主要承担防洪职能，不具有流域内的生态工程建设和经济建设职能，对长期以来的流域内的生态环境破坏难以进行有效地管理和治理，对丰富的水能资源无资格也无能力进行综合开发。二是行政级别太低，协调能力差。水利委员会难以协调流域内各省之间的利益关系，尤其在水资源和水能资源的分配和利用方面，更显得软弱无力。三是经费短缺。因此流域管理机构的建立和广泛权力的赋予难以指望由某一级地方政府或部门来单独完成。中央政府应承担这一义务。

　　3.必须以流域管理机构为主体，吸纳各种力量参与流域开发和运营并明确各方的责权利，均衡利益分配。

　　开发投资大、建设周期长、运营中需兼顾各方利益是流域梯级滚动式开发的最显著的特征，必须要创新开发机制，突出开放性的特征。

　　(1)中央和各级地方政府应以清晰的身份参与开发并发挥重要作用。除流域性法律制定者的身份外，流域管理机构应作为流域控制性水利工程中央投资出资人代表，从而可以确保流域水资源的统一管理，保证流域控制性工程社会公益性功能(如灌溉、防洪等)充分发挥，也有利于协调解决工程立项建设和管理中的各种矛盾。

　　TVA是一个政企合一、公私性质兼具的实体。一方面，田纳西河是一个流域管理局，美国政府授予了它管理财产等广泛的权力，另一方面又是一个名符其实的实体，从1933年到1959年，管理局的资金来源主要依靠政府拨款，后来主要依据有关法案规定，发行债券、借贷及依靠电力和其它综合经营部门的利润来筹资。但TVA始终带有浓重的“国营企业”色彩，是美国政府用计划手段对市场经济进行宏观调控和干预的一个成功案例。

　　美国政府的做法同样证明，任何国家的落后地区的开发都离不开政府的宏观调控。近几年来，我国对各级政府和相关部门参与水利资源开发的身份、方式、职责及利益分配等方面的思路已渐渐清晰，出台了一系列的法规文件。但总体而言，在条块分割严重的背景下，要将这些法规细化并落到实处仍有大量艰苦的工作需要去完成。

　　TVA给我们的另外一个经验是，在流域开发(特别是开发的早期)过程中，政府必须投入大量资金同时进行政策扶持。考虑到我国东西部的经济差距、水电项目因回收期长等原因导致的投资吸引力的先天不足等因素，政府应该加大直接投资及税收倾斜等政策的力度。另外，初期的政府投资，将给后来的投资者极大的信心和安全感，有利于流域管理机构为滚动开发筹集必需的资金，带动流域的可持续发展。

　　(2)除政府外，其他利益团体的参与在流域的可持续发展中也是必不可少的。要充分考虑它们的利益需求并发挥其作用。

　　美国田纳西河流域开发的指导思想是避免满足个别部门或集团的利益，流域内的所有资源必须统一协调开发。这种开发方式的优势在于，抓住当地的核心优势，以这种核心优势为基础，再创造出次级的产业优势……最终形成网络型的资源、优势利用结构。要达到这一目标，就必须吸纳众多的投资者并健全现代产权制度。同时，对于我国的社会体制和怒江流域的实际情况而言，流域管理机构还必须负担起帮助当地民众提高经济和生活水平的政治使命，因此也必须将他们纳入考虑范围，让他们以某种形式参与运营中的决策或是从开发中直接受益(例如享受低于成本的电价)。

　　TVA的管理由具有政府权力的机构——TVA董事会和具有咨询性质的机构——地区资源管理理事会实现。 “地区资源管理理事会”虽然是咨询性质的，但它仍然是一个有效和重要的机构，为TVA与流域内各地区提供了交流协商渠道，促进流域内地区的公众积极参与流域管理。这种咨询机制对TVA的行政决策起到了重要的参考和补充作用，有利于改进管理，也符合现代流域管理的公众参与和协商的发展趋势。

　　按流域进行一体化管理是大势所趋。中国的《水法》等有关的法律虽然已经确立了这一思想，但是还缺乏配套的机构设置和行之有效的管理措施与手段，对这一问题加以研究与解决将是中国今后水资源管理与相关法制建设的方向。考察美国流域管理，必须依据中国的国情和流域具体的特点，既要健全流域统一管理的机制，又要解决好流域管理与行政区域管理的关系，不断完善流域管理体制。美国田纳西河流域管理体制难以在其他地方复制，但对我国《水法》所确立的“流域管理与行政区域管理相结合”的管理体制，具有重要的借鉴意义。

　　　三、国内舆论关于美国水坝经济发展的三种片面认识

　　近年来，国内舆论界有不少关于美国反坝和拆坝的片面、不准确、偏激、甚至是错误的报道，引起了各界的误解,带来了很多负面的影响。在此,我们想结合美国反坝和拆坝的实际情况，澄清国内某些媒体关于美国拆坝和反坝不准确报道中的错误观点,以正确地认识水坝建设.

　　(一)、片面认识之一：“美国已在大规模拆除水坝”

　　在此,有必要弄清楚三个问题:美国人为什么拆坝? 美国人拆坝要获得什么许可?美国人拆的到底是什么坝?

　　先看美国人为什么拆坝。

　　美国有大小坝82704座，这些大坝的建设时期已较长，大坝正在逐渐老化。以现有数量计算，工作年限超过50年的大坝，2000年达25%以上，2010年达41%，2013年达50%，2020年达70%，2030年达89%的大坝服役年限超过50年。当前美国积极争取维持其安全性，以延长它们的使用寿命。但不论怎么维护,大坝不是一劳永逸/长命百岁的建筑物，其工程寿命一般为50年，超过了一定的服役期就该退役或拆除。此外,几十年前甚至上百年前建造水坝时,人们无法充分估计当今的社会需要,如今一些水坝正失去其原有的功能,一部分水坝的建坝目的发生了变化，如为纺织、矿业供水的坝，因纺织工业迁移、矿业停工等导致水坝退役;早期建设的用于造纸业、灌溉、供水等目标的小型水坝,经过长期的运行，已丧失了原先的设计功能，已不适应现代化大工业发展的需要。美国从水坝安全管理的角度出发，考虑工程自身的安全和对下游带来的潜在危险、以及加固费用高等原因，在做了详细的分析比较后选择了拆除方案。这是再正常不过的了。因此,美国的一些水坝不仅该拆,而且拆得远远不够。

　　再看美国人拆坝要获得什么许可。

　　为避免破坏长期形成的既有生态系统,因拆坝而造成新的生态问题,美国在拆除大坝方面有一套严格的批准机制.在美国,为保证被拆除坝的安全/对河流及及洪泛区带来的影响最小,如果一座水坝被列入拆除计划,首先要取得拆坝许可证. 在美国，如果一个坝被列入拆除计划，首先要取得包括来自联邦的、州政府和地方政府的一系列与拆坝有关的许可证:

　　第一, 联邦许可证, 1)首先要满足陆军工程公司(USACE)颁布的清洁水法404章中的有关规定；2)若拆除的坝以发电为主，还要向联邦能源管理委员会(FERC)提出申请，放弃或取消其发电功能的注册资格，FERC有权决定该坝的拆除方式；3)对申请拆除的坝需通过国家环境法(NEPA)的评价；4)开展有关法律的咨询，包括满足濒危物种法、国家历史保护法等；5)获取州政府颁发的有关水质证书和海岸带管理法证书，保证拆坝不会影响河道的水质及海岸带的管理。

　　第二, 州政府许可证 ,州政府的许可证包括：1)水道开发；2)大坝安全；3)州环境法的评价(类似NEPA)；4)历史文物保护评价；5)重新规划洪泛区；6)州政府证书。

　　第三,市政许可证, 1)拆除许可证；2)建设许可证。如果一个大坝靠近城市，其拆除计划还要得到市政的许可。为了恢复河道还要建设围堰者，则需获得有关建设工程的许可证。

　　可见,美国对拆坝是经过全面权衡的，并且是严格、审慎地进行控制的。

　　最后看美国人拆的到底是什么坝。

　　1946年以来，美国退役的水坝总数为467座.据调查,这些退役坝有以下特点:第一,占美国现有水坝总数的0.56%,所占比例极低;第二,大多都属于小坝, 标明坝高的均方值不到5米，查明坝长的均方值约52米;第三,坝龄较长, 服役期一般为50-140年,位于缅因州的爱德华兹(Edwards)坝，服役了162年后才被拆除;第四, 水坝一般存在安全隐患；第五:大多属于功能丧失的废坝弃坝;第六,绝大多数都是修筑在支流、溪流上;第七,绝大部分不是用于发电, 约99%都不是用于发电的;第八,一些水坝的维护加固费用超过了水坝所带来的收益总和。

　　美国环保部门、渔业部门很多人曾提出,应该拆除俄勒冈州蛇河上的多目标坝。最后总统裁定不能拆除,认为蛇河上的坝是符合国家利益的，责成陆军工程兵团为下游鱼类的迁移研究其它设施。

　　因此,拆坝主张在美国未成为主流。美国拆除少量丧失功能的”老、弱、病、残”的退役小水坝，并不意味着对水电开发的否定。一些人动辄拿这些按大坝统计标准都难以收录的非水电坝之废弃来作为反对水电的洋依据，在逻辑上是讲不通的。关于美国拆坝的一些报道失之于片面，我们应在综合分析的基础上予以澄清。事实上，有影响的大坝一座也没有被人为拆除。目前，美国也没有一座具有重要防洪、发电、航运、供水功能，经现代化设计施工的坝被列入拆除计划。

　　诚然, 在许多情况下，这些坝拆除后能给社会和自然环境带来一定的益处。然而，从河道上拆除一座坝并不总是一个合适的解决问题的办法。事实上,在拆除工程中，如果规划考虑不周会引起难以预料的严重后果。另一方面，现有文献资料也不足以证明“拆除大坝能增进河流生态系统健康”这一论断。

　　(二)、片面认识之二：“美国的反坝运动制止了水坝的建设,中国也应停止建坝”

　　反对建坝的舆论在美国早已有之。美国的反坝运动由来已久。一百年前,美国人就围绕赫奇赫奇峡谷建坝计划,引发了有组织的反坝运动.伴随现代水坝工程技术的进步和大型水坝工程的建设，反坝运动从未停息，正是在反坝的声浪中，美国建设了几万座水坝。世界能源委员会预测,在1990年至2020年的三十年间，全球能源消耗可能会翻一番。未发达国家的需求增长将最快。随着全球变暖问题取得越来越多的国际认同，精心设计的水电站仍不失为一种比其它燃料更清洁的能源(天然气除外)。世界各国(包括美国和中国)的水坝还得建下去.根据加利福尼亚州伯克莱市的国际河流网络组织运动部主任帕特里克-麦卡利(Patrick McCully)提供的数据，全世界范围内修建的各类水坝已达80多万座，主要用于供水、防洪、水力发电、灌溉、航运、以及蓄水。全世界的大江大河上，包括多瑙河、尼罗河、赞比西河、长江、以及恒河上，都建起了水坝，驾驭着奔腾的河流。对水坝不分好坏地一概予以否定是不现实的，也是不明智的。事实上,那些蓄水较浅，淹没大片土地或只能生产较少的电力的坏坝只占极少数。好坝要比坏坝多得多。美国陆军工程公司水利工程部负责人厄尔-艾克(Earl Eiker)说：“应该从经济的角度来考虑修建水坝的效益。想要实现持续发展，就不可能一点都不触及环境。我们必须对此做出权衡，尽管我们应尽量减少对环境的影响。但是，如果不对水资源进行开发，那么，我们的国家也不会是现在这个样子。我们都希望打开水龙头时会有水流出来，按下开关后灯会亮。”这种说法虽然有些偏颇,但反坝人士应该认识到，没有水坝所提供的经济及社会效益，许多发展都将不可能实现。值得肯定的是,虽然反坝运动对水电开发产生了阻碍作用，但也对环保理念和环保实践产生了推动作用。

　　就中国的情况来看,一般来说，真正反对建坝的环保人士，关心社会福利甚于关心个人利益，关心长远利益甚于关心当前利益，切实地推进了环保实践，推进了水坝建设决策机制的透明化和公开化，他们是有责任感有热情有勇气的人，是非常值得尊敬的人。他们的言行反映了人们环境意识的增强、全球重视环境保护、新能源迅猛发展等趋势。环保人士提出的关于环保和生态方面的建设性建议，需要给予热烈的欢迎和高度的重视。但面对着巨大的能源需求量，当前中国的能源供应存在着国内和国际的双重压力。中国国内煤炭资源有限，石油和天然气人均储藏量较低，核能的利用难以全面迅速推开，风能和太阳能等可再生资源的开发成本过高。国际市场原油价格不断上涨，且在谋求外部和周边能源来源的过程中，北上将面临着与中亚国家的较高的谈判成本和运输成本，南下将遇到难以破解的“马六甲困局”，即使在属于自己领海的东海开采石油，除了技术上的难题以外，还存在着与日本发生冲突的潜在可能。在此形势下，中国迫切需要全方位开发能源潜力，特别是开发水能这种在中国污染相对比煤炭少、成本较低、开发潜力大的优质能源。因此，在决定当前是否开发怒江水能资源的问题时，除了要具有环保人士的责任感、热情和勇气外，还得综合考虑国家经济建设的需要、国家能源供给和安全、国家能源战略的实施、全面建设小康社会目标的实现、西部大开发、边疆地区的繁荣稳定、区域经济的发展、怒江流域贫困人群的扶贫开发等因素，坚定不移地推进怒江水能资源开发。在国内能源日益短缺、电荒越来越严重的情况下，如果让大自然赋予的优质水能资源日夜不息地白白流掉，而去利用那些污染物排放量远远高于水电的煤炭等不可再生资源，导致污染的加重和资源的加速枯竭，其结果必将与保护环境的目的南辕北辙，我们不仅难以对当代人交待，也难以对子孙后代交待。

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