百万亩造林真相调查：企业为套取资金圈占沙地 | ||||||||
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| http://www.sina.com.cn 2004年11月11日02:52 新京报 | ||||||||
  北京新田公司在鄂尔多斯所营造的林地。在各企业内蒙古大幅圈地的同时，真正造林企业寥寥无几，像这样的商品林地同样难寻。图/刘炳路 大造林梦想和冷酷现实 2004年冬，内蒙古杭锦旗。百万亩计的造林地只有沙堆和枯草起伏，一年前蜂拥前来圈地的造林公司因获取资金的指望落空纷纷撤离，留守者也难以为继。 同一个冬天。北京街头的报纸上，一些以“地产开发及绿色产业建设”为名的企业持
去年6月，国务院发布《关于加快林业发展的决定》(9号文件)，放开发展非公有制林业，鼓励农户、私营企业主等各种社会主体跨所有制、跨行业、跨地区投资发展林业。由此，大量造林公司顶着“生态保护”和“新兴产业”的双重光环在众多省份跑马圈地。天然林普遍禁伐之后，木材市场需求旺盛，而沙尘暴加重和全民绿化运动提供了“生态”概念，使造林看起来像一个黄金产业。 在内蒙古等地的沙漠中，圈地的代价极其低廉，低至每亩五元到五角的租地费，似乎为“先觉者”们的梦想提供了“地利”之便。但“天时”却意外不足：当造林公司们旗鼓猎猎跑马圈地之后，勒马已是囊中羞涩，无力大规模造林，而此前寄望的借概念、项目获取政府资金支持已成空想。但造林公司“空手套白狼”的原罪确实还不是真相的全部。 在9号文件之前，国家对造林项目选择性给予政策性贴息贷款。对于民间投资造林者，9号文件也规定，可以将林地用作抵押、担保、入股，以此使造林者获得融资，降低造林者的风险。 但由于没有针对林业的评估机构，造林者圈得的土地和造的林就根本无法用作抵押或担保向金融机构融资。 在此情况下，造林企业们寄望于延续以往的政策性贴息贷款，一些地方政府也在试图为他们扶持的项目争取这项贷款，但对大多数造林企业而言，这样的蛋糕可望而不可及。 与此同时，国家的生态林造林计划在下降。这也许透露了造林企业们宣称的生态效益至少有一部分真实性，他们想获得国家项目或贴息贷款的想法也并非完全没有理由。但谁能保证企业不将绿色贷款挪作他用？这使有关部门在发放林业补贴和扶持项目时踌躇再三。 实地调查证实，“生态效益”的真实性也还只是一种概念，现实也许恰恰相反。内蒙古“抢草”浪潮带来草地的沙化、严重违反《草原法》，草原土地使用权流转的漏洞，让造林公司得以大量圈地，但却无法突破诸多法律和制度的瓶颈。 至今，这场博弈尚没有真正的胜利者，而造林产业和生态效益的双重失落，与国家9号令的初衷显然相去甚远。 事情并非到此为止。失败的博弈结出了意料不到的恶果：一些造林企业转向民间吸纳资金，“圈地运动”转向圈钱，造林退化为一个幌子。记者对北京部分造林公司的调查显示，一些公司的运作手法几乎与非法传销活动无异。 在这个滑落的过程中，不管是怀着真实的造林愿望的林业公司还是借“造林”圈钱者，不管是投资者还是出租土地的农牧民，或许都不能真正自主。民间造林的春天似乎还没有来，而眼下这个冬天很冷。 今年10月下旬，一份提交国家林业局的汇报材料，透露了“沙漠圈地运动”在内蒙古腹地大面积延展的讯息。 据这份材料，被当地有关部门树为造林典型的北京新田公司、北京时空通用生物技术有限公司、北京大漠绿野生态植被有限公司在鄂尔多斯等地租购数十万亩土地，期限长达70年，租金在每亩每年0.5元至1元左右。 而记者实地调查发现，外来企业在沙漠中的实际圈地面积远高于上述汇报材料的数字，其中时空通用实际圈地105万亩、大漠绿野500万亩，而此前高调宣传的万里大造林公司欲将1500万亩沙地揽入囊中，终因无力支付并非昂贵的补偿款，未遂所愿。 在企业圈地集中的鄂尔多斯，当地官员介绍，近两年来，大量企业涌进沙漠，打出“治沙造林”招牌，希望取得生态建设和经济利益两重收益。 这种行为被冠以响应国家号召之名，去年6月，国务院发布《关于加快林业发展的决定》(9号文件)，提出“放手发展非公有制林业，鼓励农户、私营企业主等各种社会主体跨所有制、跨行业、跨地区投资发展林业。” 千载难逢的机遇是否已经到来？鄂尔多斯林业局造林科副科长迟悦春并不乐观。据其介绍，近两年前往该市下属各旗参观洽谈的企业数都数不过来，大多来自北京、上海、江苏、广东、安徽等地，而这些企业在大幅圈地之后，真正治沙造林进行生态建设者寥寥无几。 这个说法与记者随后的调查相印证，目前，上述北京时空等企业在当地的造林试验均告失败，是否继续留守则面临两难选择。 失败的造林运动 上海新高潮集团在杭锦旗育苗200万株，以失败告终；被形容为“一看就不像那么回事”的万里大造林公司，去年植下速生杨1000亩，但存活棵数“屈指可数”。 从鄂尔多斯下属的杭锦旗出发，沿西北方向在库布齐沙漠腹地穿行约300公里，眼前不再是单一的沙堆，与黄沙一色的枯草多起来，一片片的趴在沙上。 这里是呼和木独镇，这里有着杭锦旗最好的土质，向西北毗临黄河，属库布齐沙漠北部边缘地带。 在一片荒沙地上，一棵棵杨树苗枯死在沙中。 去年春天，北京时空在这里栽下了约2万亩的速生杨，作为该公司“绿色万里长城”工程在内蒙沙漠地区的启动。 按其设想，这家京城公司要在万里长城以北的科尔沁沙地—浑善达克沙地—乌兰布和沙漠—库布齐沙漠等地带建成总面积约5000平方公里的绿色屏障，以遏制该地区沙尘流动和荒漠化进程，消减北京沙尘暴天气。 “但存活的不过两千亩。”杭锦旗林业局副局长梁长雄介绍说，到该地区造林的外来企业近些年非常多，均如北京时空公司一样，几乎全军覆没。 梁长雄介绍，在北京时空公司之前，上海新高潮集团在杭锦旗育苗200万株，以失败告终；被梁形容为“一看就不像那么回事”的万里大造林公司，去年植下速生杨1000亩，但存活棵数“屈指可数”。后都不见了踪影。”这位林业局副局长分管招商引资工作，他说，各公司一致的表现是，来时声势浩大，但行动不大。 圈地以百万亩计 今年年初，在杭锦旗造林试验失败的万里大造林公司，也向杭锦旗林业局提出征用1500万亩土地，但因该公司拿不出土地补偿金，杭锦旗政府拒绝了其征地请求。 梁长雄所说的声势，是指各公司初到时的大规模圈地运动，所圈地形多为库布齐沙漠边缘、临近黄河的宜林荒地。 较大宗的圈地包括，2002年之前，上海新高潮公司向杭锦旗政府租地55万亩，因未在合同规定的期限内治理，后被收回。 2002年9月，北京时空公司与杭锦旗政府签订合同，杭锦旗向时空公司转让库布齐沙漠北缘105万亩，其中55万亩作为材林基地，另50万亩作为荒沙治理改造项目。 在双方签署的《集体土地使用权转让合同》中，规定的55万亩材林基地为黄河流经该旗的南岸河套平原，位于呼和木独镇的巴音温都尔嘎查和巴音乌素嘎查，距黄河南岸约5公里，与黄河走势相平行，宽约8公里长约50公里的区域。其后，北京大漠绿野公司到杭锦旗圈地。 2003年12月7日，该公司与杭锦旗签署库布齐沙漠生态建设合作合同，杭锦旗政府向北京大漠绿野公司转让500万亩荒沙地，具体位置是东至杭锦淖尔乡，西至巴拉贡镇、北至黄河南岸、南至库布齐沙漠南缘浅沙段，同样属于生态较好的荒地。 梁长雄介绍，今年年初，在杭锦旗造林试验失败的万里大造林公司，也向杭锦旗林业局提出征用1500万亩土地，但因该公司拿不出土地补偿金，杭锦旗政府拒绝了其征地请求。 租金聊胜于无 北京时空为105万亩沙地付出的代价是，每亩每年交纳补偿金5角，在开始治理时，先首付10万元，获得经济效益后，再分期分批补足。实际上，在各宗土地转让背后，土地补偿金均相对较低。 在大漠绿野所征500万亩土地，未对土地补偿做出合同规定。“基本上都是无偿地提供土地。”杭锦旗副旗长王德义说，在内蒙古沙漠地区，有着大量的土地，而企业就是看到了这里未曾开发的大片土地。 而北京时空为105万亩沙地付出的代价是，每亩每年交纳补偿金5角，在开始治理时，先首付10万元，获得经济效益后，再分期分批补足所欠的土地使用补偿金和利息，年利率按2%计算。 “多少能给点补偿金总比没有好。”副旗长王德义说，转让给企业的土地本来也是闲置的沙漠荒地，没有产出，投资吸引也不够大，他期待这些造林项目启动后，“增加当地牧民的就业，并拉动当地的投资。” 与北京时空公司相当，其他到鄂尔多斯地区征地的企业所给的补偿费每亩每年均在5角到五六元之间，还有很多为无偿转让。 这种情况下，对于收益分成的约定，农牧民所分比例也不高，一般是收益的10%到30%，同样是很多地块，企业投资收益后并不向牧民或者当地政府缴纳任何的收益。 这在北京时空公司征地项目中可以体现，在双方签署的合同中，并未就受益分配作出相关规定。11月5日，当时负责该项目的杭锦旗副旗长郭贵海表示当时“有些忽略”，但郭也坦言，招商之难让他们不敢对外来的公司提出太多要求。 圈地另有所谋？ “醉翁之意不在酒。”杭锦旗副旗长郭贵海这样评价到此圈地的公司，他认为，很多公司都是为了套取一些国家项目或者贴息贷款，以及国内外的援助。 一个事实是，大部分的外来公司在圈地后均没有出大动作，让当地政府产生各种疑问。 “醉翁之意不在酒。”杭锦旗副旗长郭贵海这样评价到此圈地的公司，他认为，很多公司都是为了套取一些国家项目或者贴息贷款，以及国内外的援助。 郭贵海介绍，九成以上的企业在取得土地之后，一方面进行着前期的造林试验，一方面在观望国家是否给相应的政策或者资金，同时去跑项目。 “项目和钱都跑不下来，就只有走了。”鄂尔多斯市林业局造林科副科长迟悦春说，即使能申请到国家补贴，也要看钱用到何处，只要是用于造林而不是挪作他用，企业通过圈地争取国家项目或者贷款的行为可以肯定。 大漠绿野公司负责人李京陆证实，确实有很多企业名为投资实为套取资金，不能得逞就只好不辞而别，但这种投机行为却影响了真正投资者的形象。 达拉特旗林业局退耕还林项目办工程师李平介绍，近些年到该旗洽谈投资的企业不下几十家，最后所谈造林项目均以争取不到国家项目和资金而流产。与此同时，一些旗政府也在积极地为投资者争取项目或者资金。 杭锦旗林业局副局长梁长雄介绍，今年该局为北京大漠绿野公司等两家单位申报了2000万的贴息贷款。 林业治沙贴息贷款，近年来已由国家政策性贷款转变为一般商业性贷款，由各企业向银行获取贷款后，向国家林业部门申请财政贴息，获批后，国家给予一定年限和利率的贴息。 “3000万以下比较容易获批。”杭锦旗林业局副局长梁长雄说，贷款额度达到3000万以上的需要提供项目的可行性报告，而目前北京大漠绿野公司仅造林300亩进行试验，没有做出项目可行性报告，所以才“申报了2000万的贷款数额”。 鄂尔多斯市林业局有关人士指出，很多公司将希望寄托在该项财政贴息贷款上，而正是这部分补贴最易出现问题。 一则相关消息是，审计署于11月1日公布的今年第5号审计报告，披露国家林业局下属5单位骗取和虚报冒领林业治沙贴息贷款贴息资金499.3万元。 其后，国家林业局回应审计署时检讨其责任称，“没有查验各单位的贷款合同原件，没有审查各单位贷款资金的到账情况和实际发生银行利息的情况，没有实施跟踪检查，对申请财政贴息的贷款项目没有到申报单位和项目实施现场项目检查”。 “圈而不造”事关政策？ “仅仅依靠企业自身投资，能撑多久？”夏忠诚就本公司投入情况算了一笔账，其向杭锦旗政府征用的105万亩土地，预计造林工程项目总投资约4.2亿元，如此巨款仅靠公司自身投入显然是杯水车薪。 “合理利用国家投资和银行贷款并没有错。”北京大漠绿野公司负责人李京陆解释，仅靠企业单方投入在沙漠地区进行生态建设，是不现实的。 北京时空通用副总经理夏忠诚说，关键是政策不到位，按照先前国务院发布的《关于加快林业发展的决定》，在明确权属的基础上，国家鼓励森林、林木和林地使用权的合理流转，各种社会主体都可通过承包、租赁、转让、拍卖、协商、划拨等形式参与流转，而当前要重点推动国家和集体所有的宜林荒山荒地荒沙使用权的流转。 而为了降低投资者的风险，使投资者的资本获得流转，《关于加快林业发展的决定》提出，“森林、林木和林地使用权可依法继承、抵押、担保、入股和作为合资、合作的出资或条件，”同时，国务院鼓励林业企业上市融资，林业经营者也可依法以林木抵押申请银行贷款，前提是先由“森林资源资产评估机构”对各公司所造林木进行评估。但问题是，目前还没有这样的评估机构，林木抵押贷款实际无从实现。 “没有具体的细化操作程序。”北京时空通用公司副总经理夏忠诚说，问题不仅是没有林业评估机构，商业银行也不愿把钱带给收益期较长的林业项目，企业就很难用所造林木抵押取得贷款。 “仅仅依靠企业自身投资，能撑多久？”夏忠诚就本公司投入情况算了一笔账，其向杭锦旗政府征用的105万亩土地，预计造林工程项目总投资约4.2亿元，如此巨款仅靠公司自身投入显然是杯水车薪。 “靠一己之力，难以实现。”北京大漠绿野公司负责人李京陆也持同样看法，去年大漠绿野在杭锦旗共造林300亩，花费40万元，按照每亩造林投资1000元(包括轮伐前的管护费)的保守数额估计，该公司拟先期造林10万亩就需要1亿元，“不吸纳社会资本或者以项目来招商引资，根本没有希望。” 另一个现实情况是，按照业内人士和专家分析，即使是速生杨，在沙漠地区也需要10至15年才可以砍伐，如此漫长的投资回报周期，企业难以维持投入，在无法取得银行贷款的情况下，吸纳社会资金投向林业就成为一种不得已而为之的途径。 “万里大造林公司这样的融资方式就有了它的现实性。”鄂尔多斯市林业局造林科副科长迟悦春。 北京时空公司副总经理夏忠诚的想法是，速生林业可以像房地产一样放开，进行市场化操作，以推动全民造林。夏同时也承认，这种想法的必要前提是，国家的监管政策能够到位。 一个可以理解的梦想是，在商品林还未像房地产那样发达之前，各企业先行到沙漠地区狂圈廉价土地，他们期待着土地增值。 对此，迟悦春提出了同样的问题，谁来保证企业融到的资金全部用于林业，国家林业局等政府部门能否实施监管。 有迹象显示，国家有关方面对此已有考虑。国务院颁布的《关于加快林业发展的决定》中提出：“认真做好流转的各项服务工作，及时办理权属变更登记手续，保护当事人的合法权益。”并要求国务院林业主管部门会同有关部门抓紧制定森林、林木和林地使用权流转的具体办法，报国务院批准后实施。 公益林建设收紧 杭锦旗林业局副局长蒋有则分析，这与国家对造林的战略性调整有关，没有收益的公益林抢着造，而有效益前景的商品林却没人造，这本身就有问题。 事实上，政策的力量仍左右着国内林业近年来的发展。 在内蒙古沙漠地区有一个颇具特色的现象，对于本无经济效益产出的公益林建设，当地政府、企业以及农牧民均有浓厚兴趣，其原因则在于背后的国家资金支持。 2000年始，我国先后启动“天然林保护”和“退耕还林”两项工程，按照有关规定，对于荒地还造公益林和天然林保护工程，国家每亩给50元的种苗费，对耕地还林，每亩耕地给200斤粮食和20元钱，共给8年。 鄂尔多斯市采取的办法是，不管是企业还是牧民，只要有沙漠荒地或者可用于还林的耕地，均可以造林，通过验收即可以取得补助。 “这样，每年各旗都会超额完成国家下达的造林任务。”鄂尔多斯市林业局造林科副科长迟悦春说，在人均拥有100亩土地之多的内蒙古沙漠地区，营造公益林已成为一种有收益的投资。 迟分析说，若造林不计人力成本，农牧民造林每亩获得的50元补助会有剩余，对于企业而言，通过机械化操作节约成本，也会略有盈余再造商品林，鄂尔多斯亿利集团去年就向杭锦旗林业部门申请造公益林两万亩。鄂尔多斯市林业局提供的数据显示，目前，国家已经在该地区投入生态建设资金10.24亿元。 但事情从今年开始发生变化，国家对内蒙古地区的公益林建设计划大幅削减。以杭锦旗为例，仅退耕还林项目，即由去年的23万亩减少到12万亩，鄂托克旗、达拉特旗的退耕还林计划任务也大幅下降。 杭锦旗林业局副局长蒋有则分析，这与国家对造林的战略性调整有关，没有收益的公益林抢着造，而有效益前景的商品林却没人造，这本身就有问题。 蒋有则说，在近几年的两大造林工程中，不该退耕的乱耕、虚报造林数目、挪用造林工程款、造林工程质量差是客观存在的几大问题，而国家林业部门可能要对近几年的造林效益进行全面评估。 实际上，很多企业正是由此盯住了国家投资有可能向商品林转移的方向。一个背景是，2001年初，国务院批准实施六大林业重点工程规划，并将其列入“十五”计划，对于天然林资源保护工程、三北长江防护林建设工程、退耕还林工程、京津风沙源治理工程、野生动植物保护及自然保护区建设五大工程均已全面实施并取得效果，其投资模式是“以政府为项目实施主体，投入以政府投资为主。” 鄂尔多斯市林业局造林科副科长迟悦春分析，启动较晚的第六大工程———速丰林工程，其主导思想是“实施主体依靠企业，政府适当扶持投入”。 但迟悦春认为，如果国家出资扶持速生丰产林项目，那么如何避免挪用工程款，就成为一个关键。而相关问题在“退耕还林”等两大工程中已经出现。 生态重建区是否现实 按照杭锦旗的设想，进行库布其沙漠重建项目，需要在三年内吸引2亿—3亿元的风险投资，完成2-3个生态经济典型农场模型，利用第四年到第六年，吸引投资45亿—75亿元，完成150-250个现代化农场。 有迹象显示，一些在内蒙古大幅圈地企业已开始转变思路。在鄂尔多斯被誉为造林典型企业的北京新田公司，是目前鄂托克旗仅剩的一家外来造林公司，鄂尔多斯市林业局介绍，北京新田公司在国家没有投资的情况下，2002年在鄂托克旗、造林总场投资1500多万元营造速生杨近2万亩；今年又在鄂托克旗和达拉特旗投资1000万元营造速生丰产林1万多亩。 但目前，该公司资金吃紧，近期投资计划已停止，为缓解新田公司的压力，鄂托克旗林业局准备从“天然林保护工程”拿出60万元给予资助，但新田公司的注意力已转向准格尔旗的煤炭投资。 在杭锦旗，北京大漠绿野公司打出“沙漠地区生态重建”旗号，意欲进行农业开发。 今年春季，该公司负责人李京陆做出一份《关于在中国西部建立库布齐沙漠生态重建区》的报告。10月30日，该报告以杭锦旗人民政府的名义向鄂尔多斯市政府提交。 报告提出，在杭锦旗境内的库布齐沙漠北边缘，以黄河为界向外延伸约20公里宽与黄河围堤平衡的5000平方公里范围内，全面恢复土地植被，通过区域生态规划和经济发展规划，进行农场、牧场、林场、渔场建设，以期达到该区域沙漠、植被和湿地的平衡，以此消除沙尘暴、涵养黄河水源，并发展当地经济。 杭锦旗副旗长王德义解释，库布齐沙漠区域的水、热、土、高程地形等都具备通过改造变为较好宜农地的条件，目前该地区牧民在沙漠腹地耕种的玉米亩产都在500公斤以上，个别地区产量比平原地区还要高，但关键是资金问题。 按照杭锦旗的设想，进行库布齐沙漠重建项目，需要在三年内吸引2亿—3亿元的风险投资，完成2-3个生态经济典型农场模型，利用第四年到第六年，吸引投资45亿—75亿元，完成150-250个现代化农场，最后再用4年时间，引入金融资金和资本市场资金约150亿元，启动产业链延伸工作。 与圈地造林不同，北京大漠绿野公司负责人李京陆认为，进行生态重建的风险资金可以完全由企业承担，而该公司是太原中博房地产开发公司下属的子公司，中博公司房地产项目涉及太原、北京、宁夏等多个地区，有实力进行先期投资，若失败起到警示作用，若成功可进行招商引资或者国家给予一定的支持。 而鄂尔多斯市林业局造林科副科长迟悦春、杭锦旗副旗长王德义、杭锦旗林业局副局长梁长雄等均认为，该生态重建区难获批复。 据悉，近期到鄂尔多斯调研的内蒙古自治区副主席雷·额尔德尼，对生态重建区项目提出了反对意见，认为必须首先明确资金如何落实，并列出投资时间表。 当地官员介绍，作为分管农牧业的负责人，雷·额尔德尼最大的顾虑在于，相关公司是否会以项目的形式套取国家资金。 □本报记者刘炳路内蒙古鄂尔多斯报道 专题策划：李列 调查执行：刘炳路 王蓉 吴学军 摄影记者：陈杰 综述执笔：袁凌 | ||||||||
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