云南红河州大规模试行直选推进乡镇体制改革

　　11月初，新华社旗下的时政杂志《半月谈》刊出文章《云南红河州“大胆”改革“直推直选”乡镇长》，将红河这个位于云南南端的民族自治州，一下推到基层体制改革的前沿。

　　早在1998年年末，四川省遂宁市市中区步云乡，在中国首次试点了乡长直选(几乎与此同时，四川省眉山市青神县南城乡也进行了正副乡长和乡党委班子直选试验)。

　　步云和南城，是新中国乡镇官员直选的开端。但在开局之后，却颇受非议。

　　其间的关键在于，中国宪法和法律规定，地方各级人民政府的领导由地方各级人民代表大会选举产生。在实际操作中，乡镇长历来是由上级党委提名并由乡镇人民代表大会间接选举产生的。而从“间接选举”到“直接选举”，既是乡镇选举制度改革的关键，也是绕不过去的法律鸿沟。

　　因此，乡镇长直选一开始就是在争议中诞生。步云和南城的改革成果虽然得以保留，但其后数年已罕有进一步的探索。

　　2003年，重庆市城口县坪坝镇，一场同时直接选举镇党委书记和镇长的试点，在投票前夕被当地上级部门突然叫停而告流产。改革的主导者，镇党委书记魏胜多被停职。

　　魏胜多的命运在当前愈发宽松的改革环境中几乎属于孤例。但5年来，乡镇直选一直背负着巨大的压力而命途多舛。因此，今年4月，红河州石屏县7个乡镇同时进行乡镇长直选，以及今年8月，该州泸西县在全县10个乡镇进行党委班子直选，使得这一改革由一乡一镇推至一县，红河州委书记表示还将适时推广到全州，给观察者以豁然开朗之感。

　　争议和障碍仍然是存在的。红河州委书记罗崇敏说，“直推直选”与党中央的要求和宪法的规定是一致的，但在一些方法和规定上还是有突破和变化。但这位书记又对新华社记者说，“要改革，就别怕风险。”

　　而《半月谈》的评论则认为，在新时期新形势下，不断提高发展社会主义民主政治的能力，已经成为执政兴国的迫切任务，成为时代的强烈呼唤。石屏县的实践目前还仅是一个尝试和探索，但它的方向符合党的十六大精神，符合社会发展的潮流。

　　地方改革的政治胆略

　　事实上，红河州的改革酝酿于去年年底。据知情者称，去年年底，该州石屏县面临乡镇换届，有关领导即有探索之想。故选举一直被推迟到今年年初。

　　显然，地方主事官员已认识到政治改革探索蕴藏的风险。红河州委书记罗崇敏无疑是本次改革的力推者，他对新华社记者直言不讳，“大范围的‘直推直选’需要一定的政治胆略。” “作为中国共产党在一个州的州委书记，我认为自己有责任依靠领导班子的全体同志在推进政治文明建设、提高执政能力建设中作出努力和探索。”

　　相比于步云直选是由遂宁市中区(县级)党委做出的决策，红河州改革被上升到更高的层级：改革的决定，是以州委全委会票决的方式做出，以红头文件形式下发的。州、县党委分别成立直选试点工作领导小组，州委副书记担任州试点工作领导小组组长，州人大常委会主任担任副组长；乡镇党委书记担任各乡镇选举委员会主任。而整个选举，由各级人大组织进行。

　　这与魏胜多在重庆“自作主张”的改革已有天壤之别，从而使得红河改革，既有了组织保证，又有了方向保证。

　　据知，石屏县共9个乡镇，其中两个乡镇此前刚换了领导班子，不宜再动。其余7个乡镇均被纳入了直选范畴。因此可以说，这一次是将直选由一乡一镇，首次推到了一县。

　　民主试验，不仅获得了上级的支持，也获得了民众的参与和认可。77名干部、中小学教师、农民、个体户报名参选并成为初步候选人；106000多位选民中的97%参加投票。他们以亲身参与的方式感受到了民主政治，使这次选举实现了上与下、官与民的民主互动。

　　但正因为对风险的顾虑，历时40天的石屏直选，一直对外界保密。十六届四中全会后，一篇由红河州人大官员撰写的文章，才首次对外披露。而由于该文发表范围有限，红河改革仍未被多数人知晓。直到新华社记者造访红河，并将文章刊发于《半月谈》上，红河改革才被解除了屏蔽，为天下所知。

　　乡镇体制已非改不可

　　在红河改革之前，中国乡镇长直选的最早样本是步云直选。世界与中国研究所所长、选举专家李凡说，石屏直选方案明显参照了步云试验。

　　但两者显然并非简单的复制：从规模上，由一乡推及一县，规模扩大意味着难度上升；步云仅选举了一名乡长，副乡长仍然由传统方法产生，而在石屏，当选乡镇长获得了“组阁权”，他可以在一定条件下选聘副乡长。

　　今年8月，在红河州的另一个县泸西，全县10个乡镇同时进行了党委书记和党委班子直选。具体来说，就是由群众和党员共同推荐候选人，由该乡镇全体党员投票选举党委班子。乡镇党委书记直选，在多个地方已有试点，但扩及一县范围，据称也是全国首例。

　　行政系统和党委系统领导产生方式的改革，虽然不在同一个县进行，但红河州的决策者们试图使党委和政府的改革配套协调的思路，应该是清晰可见的。

　　中国社科院政治学所研究员史卫民对《中国新闻周刊》说，当前在新的形势下，乡镇治理模式，面临着极大的挑战。

　　乡镇是中国政权的最庞大和最基础的一个层级，它是党委、政府与广大民众的直接接触面。而在改革开放以后，原有乡镇体制已明显不适应基层发展的新形势。一些地方干群矛盾尖锐、机构臃肿，冗员众多，效率低下，农民负担沉重，政府负债庞大。乡镇体制，已到了非改不可的时候，这已是官学两界的共识。

　　从近年来看，关于乡镇改革的大思路的讨论，一个是撤销乡镇，由县直接管村，或将乡镇作为县的派出机构；一个是在村民自治的基础上，逐步实现乡镇自治。

　　但是，这根本的改革得以实践之前，先对现有体制进行改革，是更为现实的路径，其中直接选举，成为各种改革方案中的亮点。而十余年村级自治的实践，农村基层已进行了较为成熟的民主政治的历练，既为乡镇直选提供了经验，也构建了民意基础和要求。

　　单项突破，整体推进

　　“但是，直选并不能解决所有的问题。”史卫民说。此话诚然，仅以步云为例，直选固然解决了一些问题，同时也带出了一些新的问题：如直选产生的乡长与间接选举或上级任命的其他官员(包括党委成员和副乡长)之间的矛盾；直选出的乡长对下(选民)和对上(上级党委政府)之间的矛盾等。这些矛盾，实质上都是由于权力来源不同而产生的冲突。

　　一个孤军深入的改革，与原有体制不兼容而发生体制冲突，这是难免的。因此，在时机成熟时，改革必须综合进行，配套推进。否则，改革的成果将被打折扣，甚至抵消。

　　已经可以看到，在中国的大地上，各个方面的改革，或公开或不公开，都已在乡村自发地生长。2001年四川巴中市平昌县(以及更早前在四川青神)进行的乡党委书记直选，今年在云南泸西被推广到一县之域。湖北咸安县的乡镇管理体制综合改革，从2003年起引起了各方的关注。咸安改革，包括实行乡镇党委统合领导，将原来的党委、政府、人大、政协“四大家”合为“一家”，干部交叉任职，以期达到精兵减政之效。在另一些地方，实行乡镇党代会、人代会的常任制，更好地发挥其议事决策功能的试点，也在试行或酝酿之中。

　　但是，单兵突进的改革，并不能使整个体制发生实质性的变化。在取得单项的成功之后，学者呼吁，应该进行综合体制改革试验，以检验各项改革成果相互的兼容性，进而整体推进乡镇体制改革。

　　当前这些百花齐放的试验，与此前中国进行的多项伟大的改革试验(如联产承包责任制)等一样，很多来自于地方官员和人民群众的改革冲动和制度设计智慧。正如罗崇敏所阐述的，既然是改革，就不可避免地对现有法律和政策有所创新和突破。正如史卫民所言，改革的程序，就是先在局部进行创新探索，然后归纳总结形成配套方案予以推广，最后以法律的形式固定下来。

　　在这个时候，既要按照党的方针政策和法律的规则行事，又要保持改革的热情、锐气和超前性。这就既需要改革者的政治智慧和高超的制度设计技艺，又需要各级领导、社会和舆论营造宽松的改革氛围。　　-本刊记者／唐建光

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