南方周末：新信访条例能否带来新一轮信访洪峰

　　保护上访者权利、规范信访行为、强调政府责任，新条例几大亮点为各界肯定，然而——新信访条例会否带来新一轮信访洪峰

　　本报驻京记者 赵凌

　　“你看过新的信访条例了吗？”

　　“看了，认真地看过。”

　　“在什么地方看到的？”

　　“一个上访的人从《人民日报》复印的，我们又从他手里复印过来了。”

　　手里拿着复印后的《人民日报》，河南上访者刘成认真地回答着记者。报纸上的信访条例很多地方都看得到他用红笔留下了勾画痕迹。

　　1月17日，新华社全文发布了修订后的国务院《信访条例》，历经三个月争论不下的信访改革最终以这样的方式定下了调子。没有非常激烈的加权或削权改革，但条例开门见山地提出保护信访人的权利，这被认为是一个重要变化。

　　“政府确实挺重视我们的事儿，很多地方都改了。”上访者说，“不过我觉得我们反映的问题可能还是挺难解决的。”

　　和学者所存分歧一样，据记者调查，在信访条例修改之前，北京上访村的上访者们对信访改革的意见也大致分为两派：“不能指望信访”和“让信访解决问题”。这和学界争执不下的弱化信访和强化信访的观点相似。

　　新条例的不温不火正是中央目前对待信访问题持谨慎态度的表现。正如国务院法制办、信访局负责人所言，修订条例的指导原则是“既要有效保护人民群众的合法权益，又要建立良好信访秩序、确保社会稳定”。

　　一波三折的修订

　　据记者了解，由国家信访局提议的信访条例修改动议始于2004年下半年。此前的2003年，新华社等媒体称之为“信访洪峰年”。自1990年代中期以来，不断增多的群体信访和矛盾激烈的个体信访，在2003年引发了持续上升的“信访洪峰”。媒体在报道中援引官方提供的数据表明，仅仅两个月时间，到北京上访的人次均创下历史最高。海量的信访洪峰已经对社会特别对北京的稳定造成了巨大影响。

　　时任国家信访局局长的周占顺语出惊人地提出了四个80%：群众信访中80%以上反映的是改革和发展过程中的问题；80%以上是有道理应予解决的；80%以上是可以通过各级党委、政府的努力加以解决的；80%以上是基层应该解决也可以解决的问题。

　　国家信访部门在分析形势后认为，信访部门权力有限是造成信访洪峰的一个主要原因。按照1995年国务院颁布的《信访条例》，对信访机构的职责定位是“转达和转办”，即外界比喻的“秘书”或者“邮局”。信访机构没有被赋予更有价值的实际权力。

　　在此背景下，国家信访局将修改信访条例的动议书面呈报中央有关领导，得到同意。再者，当时信访条例所涉一些具体条款如收容遣送制度业已废除，因此修改也自然十分必要。

　　2004年下半年开始，在没有惊动更多力量的情况下国家信访局着手拟定草案。

　　信访条例将以怎样的指导原则进行修改？修改后的信访条例想解决什么问题？在2004年11月一个由国家信访局召开的专家讨论会上，一切有了答案。在五位学者拿到的信访草案上，国家信访局开出的药方是：信访机构扩权和加强对信访人管理。

　　与会的几位学者意见并不统一，行政法教授杜钢建和学者康晓光对信访扩权表示支持，前者的理由是“没有权威性是信访遇到的最大问题”，后者则认为“中国是一个行政主导的国家，信访是一个没有门坎的反馈系统”。

　　中国社会科学院研究员于建嵘则表示强烈反对，此前，他刚刚完成了对信访问题的大规模调查研究。于建嵘的结论是弱化并最终取消信访救济功能，让信访还原民意表达的本来定位，不再承担司法和行政的救济功能。

　　2004年11月底，原本计划进入国务院审议的信访条例草案被搁置。之前，于建嵘致信国务院信访局慎重考虑“加强部门利益主导之下的信访改革”，并恳请暂缓他所看到的信访条例草案的通过。

　　而此时，经包括本报在内的媒体披露，原本低调的信访条例修改成为一个公众事件。对信访该加强还是削弱的讨论从学界蔓延到了社会，成为一场热烈的集体大讨论。在媒体、学界、高校、互联网上，信访改革成为当时的重要议题。

　　在此背景下，信访条例再度重新修改。其间，国务院法制办遵照中央领导批示专门听取了于建嵘的意见。

　　规范信访行为的价值

　　安徽上访者冯彩云获知信访信息将通过网络互联互通时，这位坚持在京城寻找收容遣送后失踪儿子的73岁母亲不禁伤怀。如果早有这些系统，那些过去来来往往在各级政府门前煎熬的日子就不会存在。

　　采访中，信访渠道的多样和畅通被很多上访者提到，在他们看来，这是最可贵的改变。法制办权威人士更是透露，有关建立网络信息资源互通的第11条和第12条，是中央领导亲自提出来的建议。这位权威人士表示，很少有一部条例像信访条例修改一样被领导批示和过问这么多次。

　　于建嵘研究员看重的是条例中明确对信访人的权利保护。在此前的草案第一稿，他并没有看到这样的原则，相反限制和加强对信访人的管理却让他记忆深刻。于建嵘对记者说：“保障信访人的合法权益是一个宪法原则，新条例对此进行具体而明确的规定肯定是有意义的。”他进一步表示，无论是否弱化信访的权利救济功能，都必须首先做到不能对信访人打击迫害。现在许多进京上访案件就是因上访受到迫害产生的。

　　作为行政法学者，北京大学姜明安教授对此次信访条例不强不弱的“规范”意义表达了自己的理解。他说，旧的信访制度带有制定时的时代色彩和人治的烙印，但人治并非是完全坏的东西：法治总不可避免地会有漏洞和缺陷，适当的人治就像英国的“衡平法”一样，运用得当，可以缓和法治过分的僵硬。

　　姜明安认为，过去信访的弊端都是“不规范”所致。如：层层批转，以致“把秦香莲的申诉批转给陈世美阅处”；各级各类信访机构互不通气，以致一个信访人可以就一件事向十个部门信访，十个部门可以对同一件事给当事人作出十个不同答复；有关负责同志批阅信访无一定标准，一个批示可以吊起千万人的胃口，解决一件信访可以引出千百件信访。

　　在确定信访的“反映情况，提出建议、意见和投诉请求”三种功能中，此前的调查显示“投诉请求”占最大比重。姜明安表示，国家解决纠纷机制中的基本法治渠道是复议、诉讼和仲裁，信访应该是起补充、辅助的作用。但长期以来，信访却一直成为解决纠纷的首选方式。为什么会出现这样的现象？需要反思我们整体的解决纠纷机制。

　　“法定途径门槛太高，所设限制太多，人们进不去；信访一方面批来转去，不解决问题，另一方面，极少数的来信来访又得到高规格处理，从而吊起千万人胃口。”姜明安因此认为，“规范”信访，首先就是要将信访置于适当位置，从完善国家整个解决纠纷机制的高度来改革、改进信访。

　　让姜明安感到欣慰的是，在新《信访条例》第14条和第21条的规定中，明确规定对依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的争议，应当向有关机关提起诉讼、仲裁、行政复议等，而不能诉诸信访。

　　这两条明白无误的“白纸黑字”同样被中国国家机关一位从事信访工作的年轻人发现，他对记者表示，“这才是信访条例最大的亮点所在。”在他眼中，这是区分和化解信访与法治界限与矛盾最鲜明的注解。“显然，这可以表明信访条例为将来最终走向法治留好的通道。”

　　新的信访洪峰将到来？

　　受访的多位上访者认为，随着新信访条例的颁布，将会有更多的人跑到北京上访。河南上访者刘成就是其中一位。

　　“你看完信访条例后的第一感觉是什么？”

　　“感到还有可能有更多的人跑到北京来上访。”

　　“为什么呢？”

　　“因为新条例说要保护信访人的权利，信访渠道也更畅通了，提高了大家的希望。同时新条例还是说要下面政府来处理问题，这同原来没有两样。”

　　“要求各级政府处理问题不是很好的事情吗？”

　　“我们告的许多事情恰恰是地方政府中一些人做的，他们如何能处理自己犯下的错误呢？正是因为他们不处理，我们才跑到中央来的。现在中央说叫他们处理，如果不处理我们就跑到北京来报告中央处理他们。这样，就会来更多的人到中央反映问题。““那你认为如何才能解决问题呢？”“我上访了这么多年，越来越感到上访是条死胡同，走不通的。还是要靠国家的法律，如果法院公正，而且不收老百姓的费，按时处理问题，那还用什么上访啊。昨天和今天我们这些住在上访村的人说，这次信访条例没有实际性地改什么，而且会造成更多的人的上访。”

　　和上访人的预判相似，采访中学者普遍认为，新条例将有可能带来更大的信访高潮。原因在于条例对于信访渠道的畅通、信访者权利和政府处理问题的责任的强调，有可能使更多的人寄希望于信访之上。

　　于建嵘表示，现在的信访条例基本上是为了化解目前出现的信访洪峰的应急之作。但如果操作不当，不仅不能化解信访洪峰，而且可能会产生更大的信访高潮。“如果这样，将是一件非常尴尬的事情。有关方面已经努力了，但局面却没有得到改善。”

　　无论底层上访者还是学者都把法治作为信访改革的最终归途，尽管他们也不得不承认现有中国国情下信访的价值作用和难以终结性。据记者了解，这也是中央对信访问题的苦衷所在。国务院法制办权威人士曾在某个场合对一位学者坦言，“有些意见，我们也认为有道理，可一时做不到，比如您提出要加强司法来解决社会问题，现在司法的解决能力也有限，很难承担这一重任，也就没有采纳了，等将来条件成熟了再说。”

　　这些苦衷也能得到学者的理解，姜明安说，客观地说，信访有其以柔克刚的优势，它能以适当的人治性制度缓和法治在一定情形下的过分僵硬和过分刚性。但他特别强调，“在法治社会，人治作用的范围和作用方式必须受法律、法规限制。”

　　可以肯定的是，关于信访改革的争论并不会因信访条例通过而停止，这不仅是由于信访条例对于化解目前中国的社会矛盾有难度，而且在于中国的信访制度改革折射出我们如何对待中国传统的官本位意识、青天意识、政府万能意识这些东西，更在于信访改革的争论实质是有关中国政治体制改革方向的选择问题。

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