南方周末：解析信访条例修改走第三条路

　　作为2005年中国第一部重大法律法规的调整，《信访条例(修订草案)》在新年伊始获得原则通过。这部与基层民众利益攸关的条例，迅速出台中尚带着过去一年唇枪舌剑的余温。

　　1月5日，新华社发布消息，温家宝总理主持召开国务院常务会议，审议并原则通过了《信访条例(修订草案)》。

　　《信访条例(修订草案)》原计划去年11月就应进入国务院常务会议审议程序，但当时因各界对改革方向存有严重分歧而搁浅。

　　此前，各方对信访制度改革的意见大致可归纳为三种倾向：一是强化，二是弱化，三是不强不弱规范为主。从目前记者获得的信息判断，国务院最终选择了改革震动较小的第三种方案。

　　据有关人士透露，国务院领导并非不了解此前关于信访改革何去何从的社会讨论，但综合各种政治考虑，高层最终提出的原则是“搁置争议，先规范再说”。

　　虽未像外界期待的那样对信访做出制度性的大手术，但在第一时间看到草案的知情人士还是对新条例的内容表示了理解和赞许。“条例最大的变化是将保护信访人的权利确定为信访工作的重要原则”。据记者了解，修订后的《信访条例》将“不得压制、打击报复、迫害信访人”从现行的普通条款提升至总则位置作为原则强调，“这是以前从未有过的。”这位知情人士进一步表示。

　　去年的社科院信访调查报告显示，少数地方政府使用暴力等手段拦截上访人进入上级党政机关已是公开的事情，有些地方对上访人进行打击和政治迫害触目惊心。受访的600多名上访者中有55.4%因上访被抄家、被没收财物、东西被抢走；53.6%的人因上访被一些干部指使黑社会的人打击报复。这些数据后来被中央媒体予以公开报道。

　　关注信访问题的社科院研究员于建嵘认为，修改后的新条例强调保护信访人权利，显示了政府对这一问题严重后果的重视。在他看来，信访者权利得不到保护乃至被打击迫害，都将产生十分严重的政治后果，会使激进主义在信访者中产生并获得迅速繁殖的社会土壤，导致过激行为的增加。

　　据了解，新条例的另外一个重要信号是强调“政府责任”。新华社在报道中援引国务院会议强调，要强化各级政府、有关部门和信访工作机构的责任。于建嵘研究员提醒记者注意，这里的“责任”主要指向是政府和有关部门，“各级政府要依法行政重视和解决底层问题，不能一推了之最终把所有矛盾引向信访机构”。

　　此前社科院的调查报告也显示，目前上访者反映的问题主要集中在：基层干部腐败、农民负担、占用土地、基层民主选举等等。显然，这些问题的产生主要是政府本身责任缺失所致。

　　为什么在尚有争议的情况下迅速出台这个折衷的新条例？各方都表达了不同的意见和猜测。

　　“社会冲突的出现使得政府迫切需要通过信访机制来缓和矛盾。”北京大学行政法教授姜明安表示。他认为，在现阶段考虑强化或弱化信访都将涉及相关制度的改造，而这些改造从时间和制度准备上都有所不够。

　　于建嵘也认为，新条例多少有些“应急而生”的意味。因为“信访洪峰”的到来必然需要政府作出一番反应，而现行的信访条例已然弊端明显。他总结了三个主要问题：一是不能实际解决民众信访诉求；二是想解决但又靠批条子，结果带来不规范趋向；三是没有把信访人的权利放在首位。

　　另外，现行信访条例中的部分条款已经过时，必须修改。例如第二十二条规定：“影响接待工作的，信访机构可以给予批评教育；批评教育无效的，信访工作机构可以请求所在地的公安机关将其带离接待场所，并按照国家有关规定予以收容、遣送或者通知其所在地区、单位或者监护人将其带回。”收容遣送制度已于2003年6月废除，此条款也当然失去意义。

　　可以肯定的是，这不是一次重大的修改。“虽然只是小修小补，但相较于此前信访部门主导的信访扩权以及所谓规范和限制信访人行为的改革，这次修订就是一个积极的结果。”主张弱化和取消信访救济功能的于建嵘认为。

　　中国人民大学教授韩大元也认为，在社会转型期，公众正常的权利救济途径还不十分有效的情况下，作为一种过渡制度，信访稳妥改革是有必要的。在他看来，条例的修改必须符合宪法保护人权的基本原则，把保障信访人的救济权利作为核心价值，而不是以保障和方便社会管理为目标。

　　“国家也得考虑，如果撤销或者合并信访机构，分离出来的那些人到哪里吃饭去？”北京大学姜明安教授对目前折衷的方案也表示理解。但他同时认为，“未来终极的改革还是要把信访的救济功能分离出来，加大行政复议和行政诉讼。”他的基本观点也是最终以法治来解决问题，“最终取消信访的救济功能是必须的，只有人治的路完全堵死了，法治才会真正出现。”

　　据记者了解，信访条例在国务院法制办修订期间没有依从惯例进行法律专家论证，所有专家学者都是通过新华社消息方才得知新条例原则通过。

　　“作为一部如此重要的法规，更大范围的讨论和听取意见是有好处的，甚至可以通过上网或其他方式让全民进行讨论。”北京大学姜明安教授表示。作为行政法专家他参与了多次由国务院法制办主持的立法专家研讨。但此次据记者了解，各高校行政法方面的著名学者均没有被通知和邀请参加信访条例(修订草案)的论证。

　　“我们这两天觉得心里没着落，不知道这个新条例到底怎么改了？”来自河南驻马店为土地补偿在京已经3年的上访者刘成说。心里同样没有着落的还有某省人大，他们原本计划在今年1月实行的信访条例因为需要等待国务院新条例出来后“察言观色上下比照”而推迟到了今年5月。

　　国务院法制办信访条例起草小组成员对记者说，现在他们还在进行细节上的修改，到底什么时候能正式发布，现在仍然说不准。本报驻京记者　赵凌

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