南方周末：草根民主发展的政府责任

　　作者：秋风

　　今年，中国将有18个省区市的30多万个村民委员会进行换届选举，占全国村委会的一半之多。也就是说，半数农民都将经历一次选举。

　　当此之际，政府发出了强有力的声音。民政部基层政权司司长詹成付在接受记者采

访时，严厉地批评“中国农民素质低，不适合搞民主”的论调，称之为“懒汉的逻辑”。在他看来，民主素质和民主意识都是在实践中不断培养、锻炼出来的。

　　确实，自1988年6月1日颁布《中华人民共和国村民委员会组织法(试行)》至今，已有27个省区市完成了5届选举，其余省份也完成了2至3届。正是一次又一次选举，逐渐地培养出了农民的民主意识。至少从参加选举的热情来说，文化素质较低的农民，实际上可能超过文化素质较高的城市居民。因为，农民切实感受到了，选举是自己的权利，自己手中的选票与自己的利益有密切关系。相形之下，正如詹成付所说，保障农民行使这种民主权利的制度框架却有待完善。

　　由于村民的选票非常重要，村委会选举相当激烈，因此，近些年来，候选人自发地尝试了各种各样的竞选手段。这些手段引发媒体关于“贿选”等问题的讨论。但贿选究竟有哪些构成要件，如何查处贿选，法律法规却没有详尽规定，这也给了县、乡政府以很大自由裁量权，从而在一些地方出现不正当地干预村民自治选举问题。

　　政府已在考虑补救之策。关于贿选，民政部日前下发的《关于做好2005年村民委员会换届选举工作的通知》中特别提到，要认真研究和区分一般人情往来、候选人捐助公益事业以及承诺经济担保等法律未明确禁止的行为，与直接买卖选票行为的不同。民政部基层政权司司长詹成付更是直接列举出一些竞选手段，明确其不是贿选，包括承诺实施自来水工程、翻修学校等，承诺当选后要做慈善事业、公共事业，候选人以自己的私产作为抵押，以表示施政决心。不过，这种意见和个人看法的法律效力终究较低，还需要将其纳入村民委员会组织法，使之具备完整的法律效力。

　　而对于一些县乡干部非法干预村民自治选举、随意撤换村自治组织成员的行为，《村民委员会组织法(试行)》未予规定，民政部的上述通知并未提及。而众所周知，这种现象对村民民主自治制度的危害更大。

　　对不管哪种选举纠纷，最好的解决渠道是司法手段。目前，各地法院也都受理过关于村委会选举的各类诉讼。问题在于，由于全国性法律较为含糊，各省成文法规又规定各异，因而，类似的案件不能得到类似的判决结果。针对这种情况，当然可以根据村民自治制度施行十余年来的经验，及时修订全国性立法；但更便捷的办法则是尝试判例制度，由最高法院发布具有一定拘束力的判例，或由最高法院及时发布司法解释。

　　同时，司法应当扩大权利救济的范围。关于选民资格纠纷诉讼，法律已明确规定适用民事诉讼程序，有关选举或罢免无效、当选无效、是否贿选等诉讼，也可参照适用民事诉讼程序。而对于县、乡镇宣告选举无效、拒不颁发委任状、撤换选举产生的村委会成员等行为引发的纠纷，应当允许有关利害关系人提起行政诉讼。没有救济就没有权利，如果在村民的民主权利遭到侵害的时候，司法机构不能提供及时而有效的救济，那农民的民主权利就是不完整的。民主与司法之间的关系，常常被人忽略。而现有基层司法机关高度地方化，也不利于司法机构公正地保障农民的民主权利。

　　因此，推进草根民主，我们需要更优良的法律，也需要更有公正的司法体制。中国从来不缺乏企业家精神，缺的只是鼓励和保护企业家精神的制度框架；同样，中国农民中也不匮乏民主的渴望，缺的是真正有效保护农民民主权利的政治框架与司法救济渠道。农民对民主的渴望是基层民主制度发育的基本动力，无数普通民众为了实现自己的权利、保障自己的利益，会不断地进行制度创新尝试。政府的责任就在于保护农民的这种创新精神，对农民的制度创新实践进行理性的辨析，通过立法，将农民合理的、有益的创新逐渐变成制度。政府的另一项责任则是以司法手段保护村民的权利，以选举之诉回应种种选举违法行为，不管违法的主体是选民、候选人还是上级政府及其官员。

　　民主制度不是生来就十全十美的，民主是一个学习过程。农民、市民需要学习，政府也需要学习。农民的创新精神，立法机构的立法能力，司法机构的救济渠道，这三者之间的良性互动，构成了基层民主制度深化、扩展的制度框架。

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