访人大副委员长成思危:反腐立法击破官场潜规则

　　政府要求给予什么样的权力，就要承担相应的责任。政府官员滥用权力，就要受到法律的惩处

　　2005年1月16日,中共中央发布了《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》。纲要提出到2010年,建成惩治和预防腐败体系基本框架，并在今后5年内出台《反腐败法》。

　　1月28日,《瞭望东方周刊》就此专访了全国人大常委会副委员长成思危。

　　反腐败立法是中央的要求

　　《瞭望东方周刊》:中国为什么要在今后5年内出台《反腐败法》？条件是否已经成熟？

　　成思危:我国正处于全面建设小康社会的关键阶段，机遇和挑战并存。这个时候，我们如果能在反腐倡廉方面取得更大的进展，对我们争取历史机遇、加快全面建设小康步伐有至关重要的意义。反腐倡廉可以更好地加强人民的团结，改善政府和群众的关系，更好地提高我们民族的凝聚力和我国对外的影响力。

　　反腐败立法是中央的要求。中央提出，要完善反腐倡廉相关法律和规范国家工作人员从政行为的制度，加快廉政立法进程，研究制定反腐败方面的专门法律。反腐败特别要标本兼治，所谓标就是出一个查处一个，本就是要进行制度建设。立法是制度建设中最重要的一项。我觉得现在这个时候立《反腐败法》是非常必要的。

　　《瞭望东方周刊》:现在立法工作有哪些进展？

　　成思危:关于反腐立法的问题，每年都有人大代表在提案里呼吁。但这个问题确实比较复杂。现在中央明确提出这个要求,我想全国人大会逐步推进这项工作。立一项法律，首先要掌握大量的情况，收集大量的材料，综合分析，从中提炼，目前只能先做些准备工作。人大的立法有一套严格的程序，要进行起草调研，还要通过常委会的三审。重大的法律还要通过人大全体会议审议。

　　《瞭望东方周刊》:你觉得在目前的形势下,在立《反腐败法》时应该注意哪些问题？

　　成思危:近些年人大的立法中,有不少涉及规范国家工作人员行为的内容。从上届人大以来，我们特别注意政府有关方面的法律责任问题。因为要依法治国、依法行政,首先要依法治权、依法治官。

　　要注意两个方面的对称:首先是权力和责任的对称。如果政府要求给予什么样的权力，就要承担相应的责任。如果政府官员滥用权力，就要受到法律的惩处。其次是权利和义务的对称。要求人民群众承担什么样的义务，就要给予相应的权利。

　　《瞭望东方周刊》:你觉得《反腐败法》是否会有利于加强人大、政协以及各民主党派的监督作用？

　　成思危:人大依法对政府进行监督是宪法规定的，《反腐败法》肯定会进一步加强人大的监督职能。人大目前也正在制定监督法。

　　我国的监督有两类：一类是法律监督,是人大依照宪法对政府进行的监督;另一类是民主监督,包括政协、民主党派、人民群众和新闻舆论的监督。法律监督和民主监督两种手段一定要结合起来，才能取得更好的效果。我个人认为在《反腐败法》中这两种监督都会得到加强。

　　《瞭望东方周刊》:目前一些国家建立了专门机构对政府官员进行监督。有人认为《反腐败法》中应该规定设立专门监督机构,在强化现有监督机构作用的同时,建立由中央和各省、自治区、直辖市直接领导,相对独立的垂直监督机构。

　　成思危:我们也有啊。中纪委、监察部、审计署。这些都是监督机构。如果法律立得好,它们的执法就会更有力度。我觉得这些执法机构还是不错的。例如审计署这两年的工作做得就很到位。至于是否一定要成立其他专门的机构现在还很难说。

　　《反腐败法》“以预防为主”

　　《瞭望东方周刊》:分析现代国家的反腐败法律，会发现主要有“预防性”的廉政规范立法和“惩治性”的反腐立法两种类型。你觉得我国的《反腐败法》更倾向于哪种？

　　成思危:重在预防是肯定的。我国有刑法等惩治的法律。《反腐败法》关键在于规范政府官员的行为和权力的运用，当然惩罚也是必要的。还是那句话:依法治国首先要依法治权、依法治官。

　　《瞭望东方周刊》:反腐败立法加快是否和中国加入《联合国反腐败公约》有关？

　　成思危:联合国的反腐败公约是一个全球性的公约,我们的立法则要根据本国的情况。我觉得即使联合国没有这个公约，我们的法律该立还是要立,不要把这两件事情过于密切地联系起来。但《联合国反腐败公约》会对我们有一定的推动作用。

　　《瞭望东方周刊》:你怎么看待我国反腐败立法的现状?

　　成思危:我国目前反腐败的法律条文分散在各个法律之中,缺乏系统性;各个法律之间对违法行为处罚的力度可能并不一样,缺乏统一性。

　　另外现在分散在各个法律中间的反腐败条文,多半是实体内容，缺乏相关的程序内容。我认为将要立的《反腐败法》,既要包括实体法,保证系统性和统一性;也要包括程序法,保证程序的公平、公正和公开。

　　潜规则和一把手的示范作用关系很大

　　《瞭望东方周刊》:中国惩治腐败的手段不能说不严厉，可当前一些地方腐败现象屡禁不止，腐败分子“前腐后继”，你觉得根本原因在哪里？

　　成思危:教育不够，预防措施不完善，存在很多漏洞。

　　制度带有根本性，好的制度能使坏人不敢做坏事;制度不好,也可能使好人变坏。例如一个地方如果书记带头买官卖官，底下的人很难不去这样做。因为他们花钱买官后肯定要想方设法捞回成本,肯定会腐败。在这种情况下,即使有一两个正直的同志,也必然会受到打击和排斥。

　　一些地方官员私下讲，随着国家反腐力度的加大,他们越发地感到无所适从。其实不少地方官场上都一定程度存在潜规则。官员要继续在这个环境里做官就要适应这些潜规则，要适应潜规则就有可能参与腐败，触犯法律，除非像李昌平那样远走。他们多半是战战兢兢，在潜规则和党纪国法之间首鼠两端。

　　《瞭望东方周刊》:你觉得怎么对付这些潜规则？

　　成思危:这就是要加强对一把手的教育和监督。潜规则的存在往往和一把手的示范作用关系很大。

　　《瞭望东方周刊》:这些年大案要案频出,我们的反腐败工作是不是应该反思呢？

　　成思危:还是预防制度建设不到位。光惩治是不够的，关键在于预防制度，让他没有作案的可能。从最近银行发生的大案来看，动辄卷逃几个亿的资金。一个小小的支行行长能拿走几个亿的资金，说明漏洞实在是太大了。

　　反腐工作重要的里程碑

　　《瞭望东方周刊》:中央的一些文件中明确了“用发展的思路和改革的办法防治腐败”,你怎么看待这个观点？

　　成思危:这一政策原则的确立表明党中央找到了解决腐败问题的根本途径和办法。这实际还是根据小平同志“发展是硬道理”的观点提出的。我们是一个发展中国家，很多事情,例如法制的建立,需要不断发展和完善,而且只有在发展中才能不断完善。

　　《瞭望东方周刊》:你怎么看《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》的重要内容和意义？

　　成思危:这是反腐工作重要的里程碑。《纲要》明确了反腐工作的很多基本问题,立法当然是其中的一个。教育是基础,制度是保证，监督是关键。三者缺一不可。教育、制度、监督并重包括两个层次的内容:一是软约束和硬约束要同时采取;二是制度的建立和制度的执行并重,不但做到有法可依,还要做到有法必依。

　　我认为,《纲要》把反腐提到系统工程的高度来组织实施,这是非常必要的。《瞭望东方周刊》记者郭高中/北京报道

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