人口准入门槛该由谁设

　　这个春节，不知道中国人民大学的张惟英教授有没有回家乡南京。但不管身在何处，这个假期她注定不会过得很平静 。因为她今年提交的《关于建立人口准入制度，控制人口规模，保持人口与城市资源平衡的建议》的提案，一提出就成为全国 上下关注的焦点。

　　本刊记者程丰余 摄影陈萧军

　　张惟英在提案中指出，很多外来人口来京是盲目无序的，他们并不是北京所需要的，北京可能也不是他们需要的。通 俗地说，就是首先要分清“准许哪些人进来，不允许哪些人进来或者说限制哪些人进来”，然后再在政策法规范围内进行区别 对待。

　　此言一出，张惟英即刻成为舆论，尤其是网络攻击的对象。如果“人口准入制”最终在北京变成现实，以其作为首都 的影响力和示范作用，难免会有其他城市仿而效之，到时将可能在全国范围内产生大的影响。因此，一时间关于此事的评说铺 天盖地。

　　人口自由流动尚难

　　据上海社会科学院人口与发展研究所常务副所长周海旺介绍，目前世界城市化水平约为50%，中国是40%。而随 着中国城市化进程的加快，预计2020年这一数字将达到60%。按照这一发展趋势来看，外来人口进入城市是一种必然现 象，而且人口自由流动将对城市经济建设起到积极的促进作用。

　　中国社会科学院人口与劳动经济研究所的研究员都阳认为，无论大城市还是中小城市，都应该实现人口自由流动，这 是他们多年来致力推广的一种理念，因为劳动力市场越自由就越有利于社会经济发展。从世界范围来看，用户籍制度来限制人 口自由流动的国家只有中国和朝鲜。

　　北京市社会科学院城市问题研究所副所长冯晓英认为，中国户籍改革是大势所趋。尽管包括北京在内的一些特大城市 ，近年内还不具备取消户籍迁移管制的条件，但北京市已通过取消行业限入、分区县下达使用农民工指标，出台免费为进城务 工就业农民子女提供义务教育等政策，降低了进入门槛。

　　从这个层面来说，除了“户籍准入”这个门槛，北京城市人口规模的调控还是应主要通过市场手段实现，人为的行政 控制手段既背离城市发展规律，也与市场经济发展规律相悖，在实践中也难以执行。

　　外来人口造成资源紧缺？

　　目前北京市户籍人口约为1100万人，居住3个月以上的非北京户籍人员约为385万人。加上在京短期居住的流 动人员，北京人口已突破1500万，高峰时曾达到1700万。而专家们在研究了现有的水、电、土地、交通等资源和能源 条件后，测算出北京人口最高承受量约为1800万人。

　　因此，为了城市的良性发展，必须协调好人口与资源之间的矛盾。张惟英认为，正是由于外来人口大量无序进入，北 京已经接近各种资源的承载极限，使可持续发展难以为继。

　　对于这一问题，周海旺副所长则表达了不同意见。他认为，城市部分资源紧张和公共设施短缺，可以通过市场调控和 城市规划等办法来解决，不应该成为大城市拒绝外来人口的理由。

　　冯晓英副所长也不赞同提高生存成本的办法，因为此举也将给当地普通市民带来生存压力。她认为，政府完全可以通 过市场调节来解决资源紧张问题，比如南水北调，引水入京等等。对政府部门而言，做好自然资源的优化配置及完善公共服务 才是关键问题。例如日前北京市政府公布的《北京城市总体规划(2004年—2020年)》中提出，要将北京建设为“宜 居城市”，表示将“建立多个城市职能中心”、“大力发展新城”等，这才是对这一问题的正视态度。

　　外来人口涌入再成就业两难问题

　　由于外来人口的大量涌入，就业困难、交通拥堵、治安压力大，已经成为目前很多大中城市面临的难题。

　　外来人口的不断增长，从短期看确实会给城市发展带来压力，但压力也是发展的动力，就业压力和人才竞争，对于城 市的发展无疑是件好事。张惟英教授也说，北京需要什么人、不需要什么人，应该由市场来决定，不是北京所需要的外来人口 ，自然会被市场“淘汰”。

　　北京市人才服务中心主任韩光耀认为，北京人才市场的社会化程度已经很高。外地人才在北京生存发展的成本和风险 要高于本地人，如果他们能在北京生存发展，说明他们是有竞争实力的人，也是北京需要的人才。

　　对于那种认为外来人口涌入，抢占了本地人就业机会的说法，中国社会科学院人力资源研究中心张车伟指出，外地人 能在北京找到工作，主要是由劳动市场的供求关系决定的。外来人口的工作机会是城市中存在着需求，但又供给不足造成的必 然结果。同时，城市中相当一部分劳动密集型的服务性行业以及报酬较低的劳动部门，正是由于外来人口的进入才得以发展。

　　冯晓英建议，应该加大对发展中地区的资金投入，改善那里的就业环境，使人们自愿到那里工作和生活。这样做既有 利于当地经济发展，也减轻了大城市的人口压力。人口问题其实就是就业问题，哪里有就业机会，劳动者就会跟着走，不需要 政府人为操作。

　　同时，大城市也可以通过城市功能扩散和产业结构调整等经济手段实现对人口流向的引导，比如通过新城建设吸纳就 业人口，就会实现城市中心区人口向外的扩散。这比单纯依靠行政手段限制外来人口滞留城市更具有可行性。

　　城市发展需要外来人口

　　实际上，中国各类城市在人口引进和管理上的各种有形无形的门槛或多或少都有“准入”的影子。虽然在一些城市里 ，外来人口可以享受到政府和市场提供的部分公共资源，但以户籍为基础的福利分配制度仍然将外来人口排除在外。这对给城 市发展做出贡献的外来人口而言，心中难免有不公平之感。

　　面对外来人口涌入产生的问题，国内某知名学者认为，正确的解决之道是改变政府治理模式，转变政府工作职能，通 过在户籍制度、教育体制、福利制度等各方面的大胆改革和创新，制定尽可能合理的外来人员管理政策。在现实条件约束下， “准入制”的提出，显然不符合社会公正。

　　看来，人口多少并不是经济发展的决定性因素。要想成为国际化的大都市，经济规模和人口总量都不能太少。周海旺 以上海为例进行了说明：随着长三角地区的开发，大量资金流入上海，但本地的劳动力远远不能满足需求，必须要有大批外来 人口进行补充。因此，从城市发展的方向来看，上海人口总量必然要有比较大的增加。

　　“北京目前年财政收入已经达到700多亿人民币，其中至少有1/5由外来流动人口所创造。虽然外来人口确实给 城市管理增加了难度，但那更多的是缘于体制障碍，而不能简单地把管理问题归于外来流动人口所致。”冯晓英说。

　　城市管理日趋理性

　　社会发展到今天，多数人已经认识到外来人口对城市发展的巨大作用，诸多城市在取消对外来人员歧视性政策方面都 做出了努力。这种取消歧视的趋向，既源于人们对于社会公平的追求，也来自于社会经济发展的内在要求。

　　都阳认为，清理相关限制性、歧视性法规和政策，应当成为一项具有法律效力的强制性指令。只有这样，才能使外来 人口在政治上、法律上成为与当地人平等的群体。哪怕有些歧视性政策暂时无法废除，但至少不应再强化这种政策，更不应制 定新的歧视性政策。

　　完全开放尚不现实

　　但在采访中，也有专家认为，对流动人口完全不加限制并放任自流也会在短期内导致城市人口飞速增加，使城市自身 的容纳能力面临严峻考验。

　　河南郑州市自2001年开始施行“户籍新政”，连续几年新增人口迅猛增长，导致城市资源陡然紧张，社会矛盾激 化。诸多问题的重压，迫使该市“户籍新政”于2004年8月紧急叫停。

　　事实上，如果政府在调整城市功能与布局方面做得更扎实更科学些，在完善公共服务和社会保障制度上做得更尽心更 亲民些，在很大程度上也有助于缓解当下城市面临的人口管理困境。

　　中国各地放宽外来人口限制的举措

　　2003年7月22日，辽宁沈阳市公安局宣布从即日起取消对外来人口办理《暂住证》，改为免费申报暂住登记制 度。

　　2004年2月，广东省政府工作报告中，写入了“进一步清理和取消对农民进城就业的歧视性规定，简化农民跨地 区和进城务工的手续”的内容。

　　2004年5月，北京市政府废止了针对外地进京人员的四项管理规定。并从2005年起，取消了购买公园年票的 户籍限制。

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