专家解读《反分裂国家法》:释放最大善意的立法

　　国际先驱导报记者石戒报道　2005年3月8日，在第十届全国人民代表大会第三次会议上，全国人民代表大会常务委员会副委员长王兆国，作了关于《反分裂国家法(草案)》的说明。王兆国说，为了把这部法律制定好，吴邦国委员长多次召开法学专家和对台事务专家座谈会，听取了他们的意见。

　　北京大学法学院教授、国际法研究所所长饶戈平就是这些法学专家中的一位。

　　层级很高的特别立法

　　《国际先驱导报》：《反分裂国家法》是一部什么性质的法律？

　　饶戈平：《反分裂国家法》是由最高权力机关、最高立法机关制定的一部全国性法律，它在全国范围内实施。它不是针对香港、澳门地区，也不是针对“藏独”“疆独”，它是针对台湾地区，但它的效力是及于整个中国的领土范围之内。

　　另外，它是一部特别立法。法律总是针对特定的社会关系和特定的问题展开，《反分裂国家法》是针对特定时期、特定地区、特定问题做的专门立法。

　　《国际先驱导报》：这部法律的条文比较简洁，只有1000多字，为什么会采取这种条文比较简明的方式？

　　饶戈平：这部法律是我们党和国家几十年对台工作的法律总结，是对台工作的一系列方针政策的法律化，是一种国家意志的体现。它同一般的法律比较起来，政策性显得更强。

　　台湾问题处在不断变化之中，非常复杂，法律如果订得过于细致的话，容易造成被动。现在订的法律是一种框架式的，是一种原则性的规定，有很大的弹性。但这个法律的解释权是在全国人大及其常委会。也就是说，解释权在我们手里，我们可以根据实际情况进行解释和判断。

　　《国际先驱导报》：有外电报道说，在《反分裂国家法》之后，可能还有后续法律跟进，比如《紧急状态法》将对对台动武做出详细规定等，您认为还会有后续法律吗？

　　饶戈平：这只是一种传闻。是不是立法和怎么立法应该由立法者来定，我没有充分的根据来做这样的预测。

　　至于说《紧急状态法》，那是任何国家在任何时期都可以制定的，它不一定针对某一个特定的事项。如果台海两岸出现紧急状态，那只是其中的一种情况。紧急状态法跟台湾问题没有直接必然的联系。

　　我个人认为，由于台海两岸关系的复杂性，而且是高度政治化的事务，要制定很具体的，很固定的实施细则，不是很容易。因为情况处在不断变化当中，现在还不好想像怎样去制定具体的实施细则。

　　反“台独”求稳定之法

　　《国际先驱导报》：您最早为制订《反分裂国家法》提供意见是什么时候？

　　饶戈平：这是一项政治性很强的工作，也是集体力量的结晶。我在去年多次参加了这个法的制定过程中的一些讨论，感觉到，这个法在制定过程中能够广泛、充分地听取各方面的意见，制定的过程贯彻了民主和科学的精神，是遵循了法律制定的程序的。从草案的产生，到草案的修改稿，送审稿，到最后又在全国人民代表大会进行了重大的实质性的修改，说明这是一个很慎重很严肃的立法过程。

　　《国际先驱导报》：美国在1861年南北战争前，为阻止坚持奴隶制度的南方各州独立，也曾制订类似法律。中国制订《反分裂国家法》，有没有参照国外的经验？

　　饶戈平：不能说立法时一定参考了哪一部法律。但是作为立法起草者，会要考虑到去参照、借鉴国外一些经验。我们很早就注意了这个问题。

　　反分裂国家法并不是在中国绝无仅有的，在1861年美国南北战争爆发以前，针对南方奴隶主占主体的11个州，谋求从美利坚联邦独立出去的活动，制定了《反脱离联邦法》(“Anti-Secession Act”)，脱离用的词是“Secession”。这部法就是以联邦法律形式出现的，对于联邦境内都具有效力，针对南方11个州的脱离联邦的分离活动制定的，也是后来爆发南北战争、用武力来征服分裂者的法律根据。我们注意到这种情况。我们在反分裂法的英文名称上，用的词也是“Anti-Secession”。我想这个可以作为一个旁证，证明我们是在借鉴参考其他国家的相关法律。

　　《国际先驱导报》：您当时参与意见时，觉得立法的难点在什么地方？

　　饶戈平：这里有一个核心的地方，就是这是一部反“台独”，求稳定的法，是一部求和平，求两岸共同发展的法。这里面关键核心的第八条，被外界最为关注的是非和平方式的规定。但是作为这个法律的基调或者说主体内容，还是宣示一种谋求和平、和平统一、维持台海稳定的意图和基本立场。因此就要在两者之间找到一个很好的连接点，不使外界认为，这仅仅是一部要动用武力的战争法。而应该看到这是一部谋求和平的法律，谋求稳定的法律，它本身就是为了要针对“台独”分子单方面改变两岸局势的活动，就是为了遏制它们这种活动，维持当前台海的现状制定的。动用武力是被“逼”出来的，但在我看来其实也是稳定局势遏制“台独”活动的“和平之盾”。

　　《国际先驱导报》：与提请代表审议的条文相比，现在经过全国人大通过的《反分裂国家法》有了一些修改，这个最终条文，跟您当时参与意见时相比最大的变化是什么？

　　饶戈平：首先，条文的数目有很大的变化。原来是不止10条，现在更加精炼了，内容相近的条文有一些归并。比如第2条，现在有两款、三句话，原先就不止一个条文来表述它。

　　其次，内容上还是有重大的变化。最终的条文没有正面地提出“和平统一、一国两制”。我们党和国家的对台方针用8个字来体现：“和平统一、一国两制”。这一次没有专门、正面地提到“一国两制”。

　　我认为，“一国两制”是我们对台的基本方针，但是从目前看来，台湾一些民众对这个方针还不是很了解和理解。如果一个针对台湾问题的法律，把一个还暂时不能够为台湾民众的多数所认同的概念写进来，可能会使这个法律的接受程度受到影响。如果强行地单方面地把我们的方针用法律的语言表述出来，未必会起到好的效果。

　　但是我们可以采用别的方式，用别的文字表述表达同样的内容。我认为，它虽然没有出现“一国两制”的字样，但是我们这个政策的本意还是表达出来了。虽然只是字样的改变，但是也体现出我们最大的诚意和善意。为了让台湾民众更加理解我们的诚意和和平统一的立场，我们可以不去使用平常作为一种大政方针而固定使用的提法，改用了更容易被他们理解和接受的更加直白的说法。

　　释放最大善意的立法

　　《国际先驱导报》：您认为《反分裂国家法》的制订给两岸关系将带来哪些影响？

　　饶戈平：如果我们的立法的意图，立法的主要内容能够被台湾民众理解和接受，就可以减少由于“台独”、“去中国化”运动而对大陆政策的各种歪曲，可以促进台湾民众对祖国大陆的认同，能够形成一种在一个中国之下的更加密切的两岸关系。

　　这个法律是针对“台独”分子的活动，它们是直接打击目标。《反分裂国家法》将压迫它们的政治生存空间，一方面可能造成它们内部的分化，现在这种情况已经在出现，另一方面就是使它们的政治主张和政治路线发展空间受到极大的限制。

　　另外，这是一部国内法。我们是主权国家，我们有权力以国内法的形式制定维护领土完整、国家主权的各种法律。同时它也是对国际社会的一种宣示，使国际社会更加了解中国这个立场。

　　但是跟“台独”分子的联系和对“台独”分子的支持是某些国家的利益所在，它们未必能够因为中国的一个国内立法就收敛它们的行为，放弃一些企图和活动。或者它们强烈地反对我们这个法律，或者它们变换手法来对抗我们的做法。这是我们无法来左右人家的。我们只能够按照我们本身的法律，按照国际法的规定、规则，来进行维护国家主权领土完整的活动。

　　【简介】饶戈平，北京大学法学院教授、国际法研究所所长。作为法学专家，他去年多次参加了《反分裂国家法》制定过程中的座谈会。饶戈平教授是最早从国际法角度研究与香港有关的法律问题的学者之一。2000年6月他与李兆杰在《人民日报》上发表长篇学术论文《一个中国原则与国际法》，在海内外产生较大影响。

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