中国新闻周刊：国资委的角色与政府的市场秩序

　　国资委成立两年来，不断扩张自己的权力。它主导更换了不少央企管理层；在郎咸平引发的有关国有资产产权改革大辩论之后，国资委明确叫停了MBO。如今，国资委准备管住中央企业的钱袋子。

　　温家宝总理曾在去年底的中央经济工作会议上指出，今年要探索国有资本金预算。此后，国资委高层接连表示，将在2005年“加快建立其国有资本经营预算的制度，为中央企

业的布局结构调整提供手段”。有消息称，国资委目前正积极与人大财经委、财政部、社保基金理事会等有关部门协商沟通，争取形成一致意见上报国务院，抓紧研究建立国有资本经营预算制度的方案。

　　近些年来，作为国有企业之主力军的中央企业的利润额持续增长，资产规模也在不断扩大。截至2004年12月底，中央企业在全面清产核资后资产总额达9.19万亿元，比上年同期增长12.3%；2004年中央企业销售收入5.5万亿元，同比增长25.8%；实现利润4785亿元，增长了57.6%。而根据长期实行的政策，这笔巨额利润作为国家再投资，留在企业内部作为企业发展基金。

　　也就是说，那些赢利的中央企业拥有自由支配其利润的权利，国有资产收益可能被企业化、部门化。正在酝酿的国有资本金预算制度，就试图收回利润支配权，由国资委统一支配。有媒体将这形容为国资委的扩权，相应地，则是财政部失去控制权，企业本身的权力也会缩小。

　　这种权力格局的转移，直接涉及各方利益，自会发生激烈碰撞。不过，政府在重新配置这种权力的时候，可能需要考虑更高层面的问题，以使国有企业在法律和政策上得到更恰当的定位。

　　第一，不同类型的企业、尤其是民营企业与国有企业究竟是一种什么样的关系？国有企业的投资(包括初始投资、经营性资金、技术改造资金、扩大再生产资金以及弥补亏损等等)来自于财政资金，有数字显示，央企去年仅申报核销损失就达到3178亿元人民币。

　　在计划经济时代，财政收入也基本来自国有经济，其用于国有企业投资，或由财政为国有企业的亏损埋单，似无太大不妥。但今天，税款的相当大一部分来自民营企业，也就是说，通过财政安排，部分民营企业的税款变成了国有企业的资本。

　　这里可能存在某种利益冲突。政府是国有企业的投资人和资产所有人，似乎有义务弥补其资本金或为其亏损埋单。但民营企业和其他纳税人之所以缴纳税款，则是为了得到政府提供的公共服务和公共品，政府将其用于经营性投资，可能不是民营企业或一般纳税人所乐意看到的。

　　从这个角度考虑，国资委收回央企利润统一支配，也许是合理的，据此可以进一步考虑逐渐切断以公共财政向国有企业投入经营性资金的渠道 国有企业作为一个整体，其所需要的经营性资金可在其内部解决；新设国有企业，改造国有企业及追加投资，均应以现有国有企业利润转为资本金。

　　第二，政府在作出经济财政决策时，如何处理好国有经济与非国有经济、尤其是与民营经济之间的关系？政府目前承担着双重角色：一方面是国有企业的老板，但另一方面，或者更主要的，应当是公平的市场秩序的监管者。这两个角色之间是存在冲突的。

　　事实上，近年来，部分垄断性国有企业获得巨大利润，挟利润以自重，在政府决策程序上拥有了更大话语权，由此影响了相关行业对民营企业开放的进程几乎停滞不前。与此相应，国资委在政府的经济决策中，似乎发挥着相当重大的作用。但是，它维护中央企业特殊利益的努力，可能未必完全与政府建立法治下的市场秩序的目标重合。

　　第三，全体民众如何对国有资产行使所有权？宪法第七条称：“国有经济，即社会主义全民所有制经济……”。不过，“全民所有”属于一种法律拟制。具体的权利行使，需要细致的制度安排。但我们始终没有找到有效行使国有企业所有权的机制。目前，有些国有独资企业已经建立董事会，然而它似乎还没有发挥相应作用，没有能够对管理层形成有效的约束，因为董事也是“内部人”。

　　一个可行的办法是，回到“全民所有”这一宪法规定，在设立国有独资企业董事会的时候，成员应具有“全民”的特征。换句话说，董事不能只来自政府部门，而应来自更广泛的社会，董事会成员应当是多元的，比如，可以包括职工代表，包括外部的独立董事，甚至需要包括人大代表。

　　这种全民性还可体现为，由全国人大比照审查中央预算的程序，每年对中央企业的财政状况进行审议。既然中央企业均由公共财政投资设立，国有企业的财政问题，当然也应是公共财政问题的一部分。

　　总之，国资委究竟如何管理中央企业，地方国资委究竟如何管理地方国有企业，需要考虑国有企业的特殊性，分离政府的两个角色，使国有企业的存在不至于妨碍法治下的市场秩序之发育。

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