H镇乡官的免税滋味：后农业税时代的乡镇悬念

　　本刊记者 杨敏 发自苏北

　　“百姓笑、村组跳、乡镇叫”，这是坊间对后农业税时代乡村社会的真实概括。农业税全免拨动了中国农村最敏感的那根神经，不同的利益主体站在不同的立场，品味出不同的免税滋味。

　　3月22日，微雨，绿茸茸的苏北平原被纵横交错的河网分割得像个巨大的棋盘。记者注意到，道路两边的河道已经淤积得相当厉害，与记者同行的当地干部介绍说，以前河里可以行船，但现在河道只有灌溉功能，可见如今农民对农业基础设施的维护热情已经大不如前。

　　在H镇政府会议室，记者见到了镇长。

　　五笔经济账

　　在当地十几个乡镇中，H镇经济属于中等水平，农民人均年收入4545元。对于农业税全免以后“乡镇叫”的解释，镇长给出的一组数据极富说服力，他给记者算了几笔经济账。

　　第一笔账是江苏省正在农村实施的“五项实事”之一的通村公路建设。镇长告诉记者，通村公路在H镇境内有31公里，每公里造价30万元，省市县三级补助16万元，那还有14万元的经费缺口，加上十几座桥梁，全镇仅这一项建设就有500多万元经费缺口。“通村公路作为公共事业，不是可以通过一事一议的途径来补足这部分缺口吗？”记者问。镇长很快算出另一笔帐，“如果按一事一议上限20元收取，全镇农民酬7年才能填上这个窟窿。这还建立在一事一议能够操作得起来的基础之上。但所有了解农村情况的人都知道，一事一议很难议起来。”

　　第二笔账还是与“五项实事”有关，江苏推行新型合作医疗，省市县镇四级每人补贴20元，农民个人出20元，尽管农民的热情很高，但镇里每年还是要投入10万元以上。

　　第三笔账是教师工资，H镇有440多名教师，除了国标、省标1500元由县里发，还有市标220元由乡镇发，这又是每年10万元。

　　第四笔账是省里某部门要求的五保户集中供养的投入。2005年，江苏省要求五保户的集中供养率达到45%，而且要求乡镇有一所符合要求的省级敬老院，如果每人按25平米标准，60人的敬老院一次性投入又是100万元。“省里没有补助吗？”，“即使有，也是有限的”，镇长正在为今年的这笔钱犯愁。

　　第五笔账是替村里算的。这位镇长告诉记者，一个村一年的运行成本是10万元，全镇村一级转移支付总数为824000元，15个村居平均就是54000元，这样，村一级每年大约就有46000元的经费缺口。农业税全免以后，村一级仅凭5万多元钱是无法正常运转的。“税费改革中我们已经并过村，全镇现有86名村干部，是按照组加一标准配备的”。那么村级经费缺口主要在哪些地方？镇长说，税费改革没有测算准村级的开支，只考虑到干部工资、办公经费、五保供养问题，但化债利息、特困群众补助、退职村干部生活补助和在职村干部养老保险都没考虑进去。对于退职村干部生活补助问题，他的解释是，这一块每个村每年需要10000元，上面可以不考虑，但镇里必须考虑到，因为这些老村干都曾经为村级工作做出过贡献。

　　该镇的村级债务平均30多万元，在当地不算多，但就是这样，村一级还是觉得举步维艰。“这种状况你说村组能不跳吗？镇里为此也很头痛。”镇长皱着眉说。

　　老问题新端倪

　　土地纠纷、公共事业、债务危机，是税费改革以后农村社会出现的共性问题。“这些老问题随着农业税全免变得突出了、紧迫了，怎么办？”镇长一筹莫展。

　　土地纠纷，是记者在苏北采访乡镇干部反映比较集中的问题，H镇也有这样的例子。该镇一位村民在1998年土地二轮承包时转包给别人种，在税费改革后看到农业税一减再减，2004年回乡想要回自己的承包地，但转包人不肯，于是他在秋种时悄悄在地上点种了大麦。转包人知道后又在同一块地上补种了小麦，结果两家土地纠纷一直闹到镇里。“这样的纠纷很多，可以预见到的是农业税全免以后，土地纠纷一定升级。”这位镇长的判断也得到其他乡镇干部的认同。至于在今年头两个月，土地纠纷到底是一种什么样的情况，记者走访了当地的农村工作办公室，办公室主任介绍说，今年“农工办”会拿出相当一部分精力与乡镇一起妥善解决免税后的土地纠纷问题。

　　“免除农业税，农民是千年等一回，土地纠纷只是表面现象，事实上是农民看到种粮的好处，积极性提高了，但纠纷问题还是需要妥善解决，乡镇需要做细致的工作。”镇长说。

　　任何一个硬币都有正反两面。农业税全免以后，对农民来说唯一的收费载体消失了，这是一件好事，可以有效改善乡镇干部的形象，密切干群关系，但是，“农民对公共事业的关注程度比免税以前弱化了”，“老百姓认为几千年的皇粮国税都免了，什么钱都不要交了，如今农民一些合理性负担都收不上来，包括农村水费，一事一议的钱更筹不上来了。”“群众对干部和政府的要求更高了，但对公共事业非常冷淡，河道清淤搞不起来，农村巷道建设搞不起来，圩堤加固搞不起来，乡镇也没有办法。”

　　尽管这位镇长认为镇村两级债务是个老问题，不是在免税后才出现的，但他承认免税后债务化解手段更少了。该镇有2000多万元债务，都是80年代大办工业时留下的，税费改革之后基本上没有新债务，但免税后只要一做事就容易出现新的经费缺口，这样显然加剧了乡镇的债务负担。村级债务尽管不多，但问题依然突显出来。记者了解到，2001年当地乡村两级债务达2.1亿元，当地政府用3年时间专项治理村级债务，消化了8000万元。村级债务结构复杂，农业税全免以后催债现象加剧。距离H镇不远的另一个乡镇，一位村干部因为村级债务问题吃上了官司，“这种官司极大地影响了村干部的工作积极性，现在很多农村青年不愿意当村官就是因为村级债务问题。”H镇一位干部说。

　　镇村债务，成了一个解不开的死结，也是后农业税时代乡官们必须面对的现实问题。

　　改革下一步何处落子

　　2001年以来，江苏全省推行乡镇机构改革。由于H镇没有经受撤并乡镇，所以机构和人员以及领导职数上都没有那些并过的大镇矛盾突出。记者了解到的一个较大的乡镇仅镇领导就有26人，用当地干部自己的话说，乡镇机构改革不过是重新洗洗牌而已。

　　目前，H镇机构设置是五个办公室和七个中心，即党政办、社会事务办、财经办、综治办、经济办；计生服务中心、文广中心、农经服务中心、农技推广中心、村镇建设中心、人力资源与社保中心。

　　今天的乡镇改革犹如一副多米诺骨牌，农业税全免之后，乡镇综合配套改革必然随之将至。对于发生在湖北省的乡镇大变局，接受采访的这位镇长未置评论。但他认为，尽管对乡镇干部来说，粮食订购任务没有了、棉花订购任务没有了、生猪定购任务没有了，现在连农业税也不用催交了，表面上看，好象工作任务减轻很多。“如果乡镇政府职能不转变，我们还在承担经济发展任务、招商引资任务，那么乡镇一级有多少人都不嫌多。”

　　乡镇职能转变牵涉到很多深层次问题，上面千条线，底下一根针，所有的上级部门都在乡镇落脚，上面不改，乡镇能改吗？即使乡镇能改，效果如何巩固？如果下一步改革又从机构和人员上落子，会不会又步入越改越膨胀的怪圈？这些问题都引起了当地乡镇领导的深思。

　　乡镇职能错位在农业税全免以后凸显出来，财权与事权严重不对称，使得乡镇正在做的，很多是不该做也做不好的事情。这位镇长认为，免除农业税只引起了乡镇财政体制的变化，使得乡镇作为一级财政名存实亡，它并没有直接影响乡镇职能的转变，因此不能过高估计农业税全免对乡镇职能转变的催化作用。

　　农业税全免以后，乡镇必然要收缩职能范围，有所为有所不为，但职能收缩是否意味着职能转变？从建设导向到服务导向，乡镇转型的动力在哪里？作为一级政府，乡镇到底何去何从？

　　后农业税时代的乡镇充满了悬念。 (应受访对象要求，文中隐去了地名人名)

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