铁路管理体制阻碍外部投资 铁道部撤销41个分局

　　　2005年3月25日，两名工人正在拆卸“北京铁路分局”的牌匾。成立于1950年的北京铁路分局在此次改革中被撤销。图片来源：《财经》杂志

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　　铁道部撤销41个铁路分局，解决了铁路局和分局两级法人经营同一资产的体制性矛盾，但下一步改革该如何推进亟待破题

　　罗一兵是原牡丹江铁路分局的一名普通调度员，今年35岁，大学毕业，一个月前，他所在的分局被撤销，随后，他被分流到下面的企业。

　　虽然有几分无奈，但他对一个多月来的铁路改革，并没有太多怨言。“从发展的角度看，改革还是对的———避免机构重叠、人浮于事，但在分流时，缺乏透明度，对很多人不公正。”他说。

　　他所指的改革是：3月18日铁道部宣布的撤销全国41个铁路分局。这次改革结束了中国铁路系统长期以来实行的四级管理体制，即“铁道部—铁路局—铁路分局—站段”的管理体制，而代之以“铁道部—铁路局—站段”的三级管理体制。改革被外界称为“四合三”。

　　改革牵涉到铁路系统2万多名员工的工作岗位调整。1000多人的牡丹江铁路分局在这次改革后将不复存在，只留下60人，变身为牡丹江办事处。剩余的900多名员工中，有50多人去了哈尔滨铁路局，少部分人像罗一兵一样被分流到下属企业，大多数则下了站段。

　　这次牵筋动骨的改革，重要背景是铁路运能的持续紧张。据铁道部统计，2004年全国铁路每天运输车皮需求量约为24万辆，而日均装车仅为9.5万-9.6万辆。

　　2004年3月，正是春耕的时节，每天全国的运输车皮需求量超过28万辆，而铁路能够满足的运力不足10万辆，结果部分农用物资无法按时送达，影响了一些地区的春耕。为此，温家宝总理特别在去年的“两会”上要求推动铁路体制改革，以便更加适应国民经济的发展。

　　实际上，近几年来，研究铁路发展的学者们一直不断要求进行铁路改革，并将铁路与电信、民航相比视为计划经济最后的堡垒。

　　在各方的关注下，铁路改革终于挪动了一步。铁道部部长刘志军接受媒体采访时表示，铁路局直接管理站段，效益肯定会更大地释放和提高，并将为下一步的改革打下基础。

　　不过，不能指望这个刚刚启动月余的改革，马上就能看到许多绩效。在人员精简之后，罗一兵原所在牡丹江铁路分局运力短缺的局面并没有明显地缓解。

　　“关键的一步”

　　尽管如此，但是原铁道部体改法规司副司长金毓铮还是看好这次改革。4月1日，他对记者说：“这是一系列战役中的关键一步。”金毓铮在铁路系统工作了51年，并曾任铁路总体改革办副主任，现正受铁道部之托撰写改革开放之后的铁路史。

　　在写铁路史的过程中，金毓铮一直有个疑问：铁路改革从1986年以来，先后有大包干、资产经营责任制、确立铁路局市场主体、网运分离等改革，为什么始终成效不大呢？

　　后来，他找到了答案：关键是“以方法性的手段来解决体制性的问题，事倍功半”。而体制问题的根子是“铁路局和铁路分局作为两级法人经营同一资产”，这一点也是此次改革铁道部所强调的。

　　金毓铮回忆当年落实经营自主权时的情景：每作一次决定，分局和路局就要吵架。落实到铁路局，直接组织运输生产的分局却没有自主权；而落实到分局，铁路局则表示自己的资产就只剩一栋办公楼了———结果是怎么分，都不理想。

　　由于都是法人，结果搞企业化以来，一些铁路局和分局出现了“几本账”，还有的分局私设小金库。

　　分局和分局之间，矛盾更多。每到上级增加投资、修路或者增加车辆时，铁路分局之间也互相争夺。面对一群争食的娃娃，铁路局只好将资金均摊给各个铁路分局，铁路内部称这种做法叫“撒胡椒粉”，结果是最缺资金的环节往往得不到充足的资金。

　　更令铁道部头痛的是，由于激励制度的驱使，分局和分局之间竞相截留车辆，影响整体车辆的调配。

　　而在铁道部内部，撤销分局的呼声由来已久。铁道部前任部长傅志寰曾表示：要彻底解决铁路局和分局两级法人以雷同方式经营同一资产的体制性矛盾。

　　2003年底，铁道部耗资百亿，建成了运输管理信息系统(TMIS)。这个结合调度指挥、售票系统、办公自动化以及各种运输统计模型的信息系统使得更大范围的铁路调度成为可能。

　　技术的巨大突破，使铁路分局撤销成为可能。因为同样的原因，欧美分别在上世纪60年代取消各自的铁路分局(它们称为“管理层”)。

　　据内部人士介绍，今年“两会”结束不久，3月13日，铁道部党组即召开会议，随后又召开了部长办公会议，研究撤销分局的方案。很快，3月18日，铁道部部长刘志军对外宣布改革方案付诸实施。3月19日，铁道部又召集老干部通报改革内容。

　　“层次的解决，将有利于划分产权，明确权责。”金毓铮说。

　　不过，学者们并不认为此次改革具有革命性的意义。发改委综合运输研究所副所长汪鸣认为，撤销分局只是一种挖潜力的行为，铁道部试图挖掘更多的运能，但并没有触及根本。

　　铁路专家、北京师范大学教授文力表示：“现在化解运力不足的关键问题在于扩规模，而扩规模就要对铁道部原有的体制进行根本改革。”

　　体制阻碍外部投资

　　为什么扩规模需要对铁路体制进行改革呢？这得从铁路扩规模遇到的难题说起。

　　为了使铁路运输能力适应全社会的运输需求，2003年，新的铁道部党组提出铁路实施跨越式发展。这意味着在铁路新建规模、投资规模等方面超过既有水平。

　　铁道部部长刘志军为跨越式发展设定了具体的目标，他对外界表示，到2020年，我国铁路营运里程将增至10万公里。

　　“达到这个目标，需要投入资金达2万亿，需年均投资1300亿元。”文力说。

　　目前铁路建设资金的来源有三：一是铁路专项建设基金；二是国债和地方政府投资；三是银行贷款。三者相加每年约为500亿元，与1300亿的投资需求现比，有800亿的缺口。

　　巨大的资金缺口，必然需要吸收社会资金。“在日美铁路建设高潮期，也是使用了大量的国外资金和社会资金来促进铁路快速发展。”金毓铮说。

　　铁道部的领导伸手欢迎外部资金，问题在于现有的体制反而阻碍了外部资金的进入。

　　4月8日，首条民资参建的铁路——衢常铁路(浙江省衢州市到常山县)——诞生了，这条45公里长的铁路由铁道部、常山县政府和民营企业常山水泥有限公司三方合资兴建，是铁道部规划建设的九(江)景(德镇)衢(州)铁路的一段。

　　文力向记者透露说，参股方——常山县政府和民营企业常山水泥有限公司——为达成这次交易，还必须向铁道部作出承诺，等九景衢铁路全面建成之后，允许铁道部折价回购。

　　衢常铁路将于2006年底完工并投入运营，这种合作模式是否有效尚不可知，不过国内最早的股份制铁路——金温铁路(金华到温州)——却一直磕磕碰碰，合作得并不理想。

　　1991年9月，原国家计委批准浙江省与香港一公司合资建设金温铁路，开创了地方政府与港资合资建设铁路的先例。在投资过程中，港方因不满铁路管理体制撤股，最终金温铁路由浙江省占股55%，铁道部占股45%。

　　1998年金温铁路建成运营后，车辆、调度由铁道部统一管理，使得经营金温铁路的浙江金温铁道开发有限公司的自主权相当有限。

　　文力介绍，车次紧张时，金温铁道开发有限公司想增开车次却往往得不到批准，而同线竞争的原杭州铁路分局国有铁路公司的加车计划却立即得到批准。

　　不仅如此，金温铁路的起点站金华西站经常大量出售转签票，结果是原杭州铁路分局国有铁路公司收了票钱，却让金温铁道开发公司的列车免费运客。本报今年3月10日《浙江金华西站如此“倾销”旅客》的文章对此做了专门报道。

　　“投资者的利益得不到保证，谁敢将资金投进来？”文力问。

　　管理体制存在的问题

　　建国以来，铁路由于特殊的行业特征，一直实行高度集中的管理模式。“这种模式从苏联复制而来，但现在已经现出许多弊端。”中南大学铁道学院王柏江教授说。

　　从铁路建设上来看，铁道部坚持对全路网的掌控权。这种对全路网的掌控权，好处是有利于铁路运力的统一安排、统一调度，试想一下，如果没有统一的调度、协调、指挥，纵横960万平方公里的列车将会出现何种状况？但是弊端也很明显。

　　一个典型的例子是修建大秦线平行线之争。

　　在2003年和2004年的两次扩建后，2004年12月，大秦线(大同到秦皇岛)的煤炭运输量达到1.5亿吨，成为世界上煤炭运输量最大的铁路。仅此一条643公里的铁路，运出的煤就接近全国煤炭消耗量的十二分之一。

　　然而即便如此，煤炭运输依然十分紧张。一位做煤炭生意的老板告诉记者，即使此次将太原铁路分局升为铁路局之后，山西的煤炭运输的缺口并没有明显缓解，和以前一样，能拿到计划的，可以发车，没有拿到计划的货主，就必须找关系各显神通才能要到车。“有的是天天发，有的三月五月发不出去。”罗一兵说。

　　考虑到运能不足，有关方面曾提议修建一条从山西直达山东与大秦线平行的铁路，这种两条彼此平行的铁路，在国际上被称为平行径线，有利于两条线路彼此竞争，但遭到拒绝。

　　记者从有关方面了解到，拒绝的原因在于铁道部规划修建的神朔黄铁路与此重合，同时铁道部坚持保持路网的完整性。

　　由于激励不足，原有的铁路分局往往着眼于完成铁道部下达的运输任务，而没有发挥能动性，实现运输效能最大化，文力将此种现象命名为“体制性运能短缺”，他认为在撤销分局之后，铁路局这个环节，也可能和分局一样，将一部分运能吞噬掉。

　　垄断带来的另一个问题，就是寻租的普遍出现。这一点从4月初，铁道部宣布加大对以车谋私问题的监督和查处力度可见一斑。

　　铁道部表示要开展经常性明察暗访，走访货主听取意见。加强对货物无票运输、换票运输、伪报品名、以整化零、虚报重量、骗逃运费等违纪事件的查处。

　　如何解决这些问题，汪鸣等人认为必须立即进行下一步改革。

　　改革方向：政企分开

　　下一步的改革方向在那里呢？铁道部已经给出了答案。在针对此次改革公布的宣传提纲上，明确注明了“政企分开”四个字。

　　政企分开，也是铁道部前部长傅志寰的明确目标，他于2001年，明确提出到2008年，实现“政企分开，上下分离”。之前，政企不分一直是学者们责难铁道部的焦点，学者们认为铁道部又当裁判员又当运动员，是造成整个铁路系统效率低下的一个根本原因。

　　北京交通大学教授荣朝和认为，最重要的问题是在监管者与经营者混为一体的情况下，政府与企业双缺，目前的政企合一的生产组织状况可能适应过去比较长阶段的需要，但已经与现阶段的情况不太适应，终究也不能适应未来的发展需要。

　　在政企分开的原则下，铁道部曾吸收了各国的铁路改革经验。其中最著名的就是2001年开始的“网运分离”改革，即是参照欧盟的模式。

　　由于具体操作过程中，客运公司和车站之间扯皮，改革产生了混乱。更重要在于，欧盟的国有铁路普遍都有30%-50%的国家补贴，而中国铁路并无国家补贴。如果实行网运分离，意味着国家财政每年必须额外支出几百亿。

　　实行不久，网运分离方案便遭到国务院的否决。2002年，在各地成立的客运公司开始撤销。

　　网运分离方案之外，还有美国的平行径路模式、日本的铁路民营化模式，以及拉丁美洲国家的租赁模式。

　　这些模式各有其特殊性，最后铁道部内部总结出一个原则：各国铁路的经验，可以成为中国铁路改革的借鉴。

　　金毓铮认为最重要的经验在于：一是组建专业性公司；二是组建专门进行公共服务的公司。根据这一思路，像青藏铁路这样的主要提供公共服务的，则被划归第二种类型，而专业性公司目前也已经有一些尝试。比如，之前铁道部已经分别组建了专业型的货运公司——中铁集装箱运输有限责任公司、中铁特货运输有限责任公司和中铁行邮快运股份有限公司，这三家货运公司发展势头良好，已经成为铁路系统新的利润增长点。

　　但是，铁路系统的重要部分，客运这块的改革探索并不尽如人意。在一些发达地区以及运力集中地区已经试点成立的客运公司，如广深铁路股份有限公司，它们的经验是否能够普适于国内大部分地区，眼下还不明朗。

　　铁路系统的重要部分客运这块最终要怎么改？是不是以专业性公司的赢利来补公共服务的亏空？如果补又如何补？铁路改革能否最终突破“自己改自己”的局限，最终实现“政企分开”？

　　这些关系到更大范围并且牵涉到铁道部自身定位的改革，目前仍然没有看到有关方面的明确方案，还需要等待下一步的改革。业内人士指出，铁路改革，其实也包括任何改革，都不是在真空中进行，同时难题很多，也不可能毕其功于一役。但方向认准了，一步一步走下去，就最终能够大见成效。本报记者　吴传震

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