南方周末：处级法院与部级官司

　　由于地方政府过深介入征地拆迁程序，由此引发的纠纷，法院通常会退避三舍。理智的农民们知道地方法院很难作出公正判决，因而或者选择上访，或者到北京起诉中央政府相关职能部门。超过一定数量的征地规划需经过国土资源部审批，于是，国土资源部就成为若干案件的被告。近几个月，经新闻报道的此类案件就有两宗。

　　先不管这两个案件的结果，简单地看一下这一司法过程的格局，就令人觉得多少有点

不顺。国土资源部作为国务院行政部门，是一个全国性管理机构。在沈阳农民诉国土资源部一案中，法院需要查明的核心事实是，国土资源部是否拥有作出一项行政批复的权力。按照常理，审查一个部委是否具有某项权力，乃是一个非常重要的问题。要对这个问题作出裁断，裁断者本身需要拥有一定权威和能力。在农村，兄弟分家也得由族内德高望重者或舅舅之类的人物来调处。

　　那么，北京市一中院有这样的权威和能力吗？根据现有诉讼程序法的规定，它有这样的权力。中国属于单一制国家，各级法院均依照国家法律统一设置，法官所行使的也都是国家审判权。行政级别上比国土资源部低三级的北京市一中院完全有权受理以国务院一个行政部门为被告的案件。这两个案件的当事人可以上诉至北京市高级法院，而根据二审终审的审级制度，该院作出的判决将是终审判决。也就是说，地方法院对国务院一个部门的执法行为之合法性可作出终局性裁定。

　　不过，权力跟权威不是一回事。更重要的是，在这类案件中，法院的权力来源与其管辖权之间，存在一定程度的不对称。省级以下法院的管辖权，不是出自中央政府，而是来自相应的地方人大。在现实中，法院经费仰赖地方财政，法院人事也受制于地方政府，由此导致法院的审判活动无法摆脱地方行政部门及其领导的干预，此即各界普遍诟病的法院管理体制上的“行政化”与“地方化”。由地方化的法院对全国性事务作出判断，其裁判之权威性是否充分？

　　法官的视野、能力同样让人担心。受地方化视野局限的法官是否有能力对国务院一个部门的行政权力予以厘定？或者对于其执法活动之合法性进行审查？法官对这类纠纷作出裁决，需要全国性视野，需要比较广阔的政策眼光，而地方性法院法官是否具有这种视野和眼光？

　　对于政府与司法权之间的关系，国内向来不大重视，既缺乏理论上的深入思考，相关制度设计也不够周详。以司法手段来规范和约束行政权力的立法时间也较晚。

　　法院通常的功能，当然是“定纷止争”，解决民众之间的纠纷。然而，在这一显性功能之外，法院还有一项比较隐性的、宪政上的功能。法治首先为政府的权力划定界限，然而，纸面上的限制措施终究需要由人来落实，尤其是在行政部门及其官员越过界限之后，需要有人出面制止。这个“人”，只能是法官。法治在很大程度上就是法院之治、法官之治。法官通过其在具体案件中对行政活动之合法性的审查，来规范和约束行政权力，保障民众权利。否则，法律终究只是写在纸上，而人民的权利保障也就只是空谈而已。

　　为此，法院的设置应当有利于法官行使这种权力。先贤曾言：“如果政治上有什么定理，就应当有一条：一个政府，其司法权与其立法权应具同格”。惟有如此，全国性法律才能得到统一而有效的执行。而目前，全国性的法律、行政法规、部门规章，均依靠高度地方化的地方法院来执行。这可能并不利于法律在全国范围内的统一解释与执行。

　　这样的安排也不利于司法对行政活动的监督。假如发生纠纷的是两个中央政府行政部门，而审理纠纷的是一家级别比较低、法官视野也较为狭窄的地方法院，显然缺乏进行裁断的司法权威。大概正是由于这个原因，尽管行政部门之间、上下级政府部门之间存在不少纠纷，但似乎很少诉诸法院，因为，并不存在具有相应权威的法院。大量纠纷仍在行政系统内部协商解决，而这是不利于法治建设的。

　　比较可取的办法是，设立一个自成体系的中央法院系统，凡是中央政府各部门之间、地方政府与中央政府部门之间、普通企业和个人与中央政府部门之间的纠纷，均由这个中央法院系统来审理。它的权力来自全国人大，对此类案件拥有无可置疑的权威。其实，为保证司法公正，普通企业、个人与其所在地方政府之间的纠纷，也应由这样一个不受地方政府影响的法院系统来审理。

　　这种设计，有维护行政部门体面的考虑。约束政府权力，并不意味着不尊重它的合法权力。惟有正确评估其地位和权力，才有可能认真对待它的权力，并以一个更为权威的法院系统来对其活动的合法性进行审查。 秋风

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