新信访条例五一实施 基层解决问题原则渐入佳境

5月1日起实施的新信访条例，让上访者充满期待　本报记者　柴春芽／摄
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　　5月1日之前，各地派人对京城的上访村进行了一次大规模集中清理，曾经人挤人的大通铺如今空荡荡一片，老安感到孤独和不适　本报记者　柴春芽／摄

通往信访办的胡同里，墙上写满上访者的申诉　本报记者　柴春芽／摄

　　□本报驻京记者　赵凌

　　我们期待着奔走在外、难以计数的上访者停下脚步，平静地回到故乡，期待着让高层一直忧心的信访洪峰渐渐退潮，我们需要进一步观察和思考，然后去做更多，让这个社会更和谐、更温情

　　柳暗花明的日子

　　火车轰隆，70岁的安家宗在颤抖的床板上突然醒来。天色微明，曾经人挤人的大通铺如今空荡荡一片，没有了往日大家的穿衣起床声。

　　这是5月1日的清晨，被媒体多次关注的北京南站东庄“上访村”。这个因居住了几千名进京上访者而聚成的小小村落，夹杂在高楼、公路和铁路交错的现代社会的硬朗线条里。

　　4月27日，为迎接国务院新信访条例实施，为了落实把上访解决在基层的原则，各省市政府派人到京城的上访村做工作，希望上访者能回家乡解决他们的问题。很多信访者觉得问题有望解决，就收拾行李回去了，上访村就此变得空空的，这是剩下的上访者对新信访条例所感受到的第一个变化。

　　第二天，国家信访局首次出现在国务院新闻办的新闻发布会上。国家信访局副局长卫金木信心十足地向中外记者说：“我们的新条例内容几乎是全新的。”

　　卫局长说，新条例的实施是“我国人民群众政治生活中的一件大事”，全国信访系统已为实施做好了所有准备。

　　水龙头下擦了把脸，拿了块馒头，和旅店“老板”小陈打了声招呼，老安在劳动节的清晨出发了。他们不知道新条例之下，他们会遇到什么。

　　尽管知道新条例开始实施的5月1日和随后的6天国家机关不会上班，但这些上访村的访民仍然怀着期待向“两办”的方向走去(注：国务院办公厅人民来访接待室和全国人大常委会办公厅信访局一门二牌，俗称“两办”)。“就是想去看看有没有什么新情况。”一位河南访民说。另一个年近半百的男人说，“每天早上都要到信访办跑一趟，习惯了。”老安说，自己要去最高法信访接待室，听说那里今天上午还上半天班。

　　清晨6时半，天还不是太亮，最高人民法院信访接待室胡同口已聚集了不少上访者。“人少了很多啊。”老安说。一位站在胡同口的年轻人消息灵通，他说，的确不少访民被接回家乡去了，各地现在变得很重视信访的处理，很多访民抱着试试看的态度回家了。

　　新信访条例的宣传成效果然很好。本报记者在高法信访接待室前随机询问的50名访民中，知道新条例的达42人之多。有些人对新条例抱有很大希望，理由是“政府处理信访问题有了约束，比如60天内书面答复”；还有一些人把更大的希望寄托在中央治理地方腐败的决心上。一位在胡同口卖法律小册子的老人说，这段时间，上访的人买得最多的就是信访条例，其次就是行政诉讼法和土地法。这位75岁的安徽老人也是一位访民，上访之余做起买卖维持生计。

　　上访村的访民中，相当多的人都是为土地或房屋拆迁奔到北京。他们常能因同样的遭遇找到共同话题。而这个时候，年迈的老安常常插不上嘴。他缓慢地排队领表，缓慢地写字，缓慢地挪动步伐，但临近中午时接待却结束了。

　　剩下的7天对上访者来说是个漫长无聊的假期。当大多数中国人享受悠长假日之时，上访的人们却屈指企盼5月8日的到来。

　　5月8日，是“黄金周”结束单位正常上班的第一天，对上访者而言，它的意义更在于这是信访部门按照新条例接待上访者的第一天。这些因着形形色色缘由而在中国首都滞留上访的人们，已将这平常一日视为柳暗花明的开始。

　　“态度好了，截访的人不见了”

　　5月8日下午4时，通常上访最集中的“两办”门前出奇地寂寥。这是一年多来最为罕见的一次。若在往日，以胡同口为起点，常有数以千计的访民排起长龙，延绵数十米之外。

　　崭新的国务院信访办、全国人大常委会信访办的名字镌刻在胡同口的墙壁上，常来的访民说，这是今年全国“两会”后的一个新变化。这里曾经是一个无名的神秘所在，如同北京很多不挂牌的单位一样，然而每天门前难以计数的访民却让这里变得尽人皆知。

　　上访者对于新信访条例的第一天有两大发现：

　　第一，所有接访政府工作人员非常和蔼，也很耐心地接受咨询，也准备了很多便民措施。

　　第二，他们发现“截访”干部终于不见了。

　　什么是截访？如果问上访者这个问题，每个上访者都会滔滔不绝。遭遇截访是他们上访路上最心悸的痛，远远超过在北京艰难维生的辛酸。

　　而这种故意切断上访人和上访机关的联系的截访和堵访，甚至对上访人打击报复，一直是中央三令五申要求制止的。

　　“没有截访者了？”站在“两办”对面观望，老安突然亢奋起来。他还是有点担心，因为前面几个人看着都是乡镇干部的打扮，不知道是不是截访人员。老安迫不及待地惶惶发问，慢慢走过去。

　　老安穿过车流时不时瞥一眼那几个人，直到与他们擦肩而过，都没有受到阻拦。

　　“他们没截？奇怪。”“两办”就在胡同尽头，走在胡同里的老安一脸的匪夷所思，老安觉得今天的胡同好像宽了很多，他从来没有走得这么理直气壮过。

　　避免“截访”，一直是处理上访的一个难题。

　　有些地方政府的派驻人员或者被投诉对象，以前会聚集在这里，对上访人员进行拦截。在“两办”门口的大街上，每天都可以看到一些沿街停靠的外地车，他们的任务便是阻止上访者登记成功。

　　以前信访办周围一直是个由上访人和截访人汇成的海洋。两大力量从胡同口一直较量到办公大厅登记窗口，绵延数百米。有时候截访的人多到连胡同口都挤不进，有的发生了身体接触和冲突，造成了另一种社会不稳定因素。

　　这个胡同里除了“两办”外，还有宣武教育学院等几家单位，进进出出的未必都是上访的，所以截访者要精准判断，以免截错了人。

　　其实对于截访，地方官员其实也不愿意。某省一位县信访局长向记者吐露了真实的想法。这个地处中原的河南贫困县，去年用于治理信访的费用超过200万元，其中一大半用在截访上。而这仅仅换来一个表扬：进京上访的146人次没有一个被国家信访局记录在案，省里考核纪录为零———“这有什么意义”？

　　这位局长还坦言“截访”带来的矛盾心理，“本来是老百姓来求咱们，可现在不一样，你去了，你得求他了，他要吃这吃那，给他说好话，否则他去北京闹事你就麻烦。而矛盾积压下来，还是不能解决。”

　　而新信访条例下，“截访”问题将有可能得到比较好的解决。

　　在新的信访条例实施后，受理投诉更加规范。在信访办大院里，记者看到新的大幅信访条例放置在院内最醒目的地方，院口同时设了3个便民咨询窗口，每个咨询者都会领到一张“信访人的权利和义务”的单子。

　　登记大厅里同样是占据了几乎一面墙的新信访条例，有四五个人正在仰视。时钟指向16时20分，大厅里响起了下课般的铃声，人群里发出共同的“唉”声。“白站了这么长时间。”一个快要排到窗口的女人嘟囔着。

　　把信访解决在基层

　　5月9日下午的成都，四川省委信访接待室，朴素的两层楼房静悄悄的，门口一溜20多个座位上，只有一个老人在等待。一个蓝衫老人佝偻着腰，把褶皱的信件放到省委组织部信访接待室门口，然后缓缓离去--下午不少办公室接待人员都去开会了。一个接待人员说，省信访接待处主要接待下面无力处理的案件，上访者不多，在新条例实施后也没有出现上访高峰，人流量没有变化。

　　而综合从其他省份的消息，“五一”前后，各地政府展开了新一轮治理信访的行动，而目标非常明确：就是把信访在基层就要解决好，让群众满意和放心。

　　5月9日，公安部召开电视电话会议，决定从现在起至9月上旬，全国公安机关开展集中处理群众信访问题专项行动。以江苏省为例，厅长黄明要求全省公安机关一把手，“要像任长霞、张云泉同志那样接待和处理人民群众信访问题，切身感受群众的疾苦，增强对群众的感情，有效化解长期积淀的大量社会矛盾”。江苏公安甚至提出要确保上访群众“人人受到局长接待，件件得到依法处理，基本做到停访息诉”。

　　一些上访者踏上了归乡之途。5月8日，本报记者看到上访村里的某个出租床铺的小旅店已然空荡，像这样3块钱一宿的地方，几乎是访民们在北京惟一的归宿。记者曾于4月23日来过这里，整个旅馆满满当当住了七八十人。开店的小陈介绍，当时赶往北京的上访者增多，上访村的住宿比较紧张，有时候半夜还有人敲门找住处，找不到的人干脆就睡在路边。“现在就不会了”。

　　一位来京22次、因拆迁问题上访六七年的四川上访户，在“五一”前自愿离开北京，他准备按照新条例重新到当地政府上访，而不是跑北京去。

　　新信访条例的确带来了解决问题的新方法，首先是责任更明确了。

　　一些学者分析，仅从条例本身而言，新条例显然是重视了地方政府在解决信访问题时的责任。首先是时限，比如规定“信访事项应当自受理之日起60日内办结”，并要求在每一个环节作出书面答复。

　　另外一个明显变化是，新条例明确将信访工作纳入政绩考核系统，对侵犯信访人合法权益的和行政机关不作为的，作出了追究法律责任的明确表达。

　　这种责任之下的集中式地方信访治理，必然使地方政府和信访部门必须重视信访。然而这种方式能否带来长效，还需要观察。

　　地方政府和信访部门的压力来自两方面，一是稳定的要求，二是按信访量排名的政绩。新信访条例所透露出的涵义是，必须去正视和解决问题，而不是简单去“截访”，把问题压住。

　　当然，解决信访问题不是信访部门单独的问题，而是全社会的问题，正如那位县信访局长所说：“很多问题根本就是信访部门没有办法解决的。现在的情况是无论多么复杂的问题，信访部门都要想办法解决，不能解决的变通着解决，确实不能解决的给经济上的弥补，满足上访人的要求。所以要全社会支持才能做好信访工作。”

　　另外，信访制度中的体制压力仍然没有改变，反而因赋予了政府信访机构的调查、直接移交和督办权而有所加强，这种自上而下的压力体制，有可能诱发其它问题。据有关学者最近对70多位基层信访干部的调查，他们中近60%的人认为，如果还搞信访量排名甚至与政绩挂钩的话，可能也会有更多的人越级上访。

　　也有观点认为，新条例在保障信访人权利等方面有进步，但应该更体现信访制度改革的方向，同时要更细化。比如，第18条规定“多人采用走访形式提出共同的信访事项的，应当推选代表，代表人数不得超过5人”，可条例中并没有对如何推选代表等问题作出相应的规定。而在现实中，要推选代表就要开会，有比较多的障碍；资金如何来，也是个问题。

　　如何判断新条例实施后信访形势的未来走向？经历信访积案集中处理的行动之后，信访洪峰能否降下来？这些问题，现在还没有人能清楚地得出结论。信访研究人士普遍表示，“需要观察一段时间才能发言”。

　　今年3月14日，怀孕9个月的黄常春早上6时从上访村出发，公交车到珠市口附近时，她的肚子开始痛。医生们刚刚把她抬上120急救车，孩子就生下来了。当时急救车刚刚驶过天安门广场。

　　24小时后，黄常春抱着刚出生的女儿不得不从医院离开，拎着上访材料转两趟车，回到上访村。上访村的访民们给这个在天安门广场出生的小女孩取名“天意”。

　　和老安一样，经历了这么多痛苦，黄常春仍不放弃上访，因为他们都对信访能解决问题抱有希望，特别是新条例实施之后。

　　(周瑜、何海宁对此文有贡献)

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