我国年内出台新社团条例 民间组织将获适度鼓励

　　2005年2月16日，中国北京，“绿色和平组织”成员在北京举行活动，支持《京都议定书》生效。NGO在中国正在发挥着越来越大的作用

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　　从民政部最后形成的草案看，有选择地借鉴了社科院、清华、北大这些智库的建言。尽管此次改革离治理和发展NGO的终极目标路程甚远，但学者和NGO人士仍然珍惜这个意味深长的变化。

　　□本报驻京记者　赵凌　□实习生　董书华

　　“新条例将在年内出台，这是肯定的。”5月16日，民政部民间管理局办公室负责人向本报记者明确答复修改后《社会团体登记管理条例》的发布时间。这位负责人还透露，一个非常重要的研讨会将在近期举行。有可能受邀参加会议的专家预测，这次会议将就草案向大家最后征询意见。此前，民政部和学术机构曾多次相互邀请，交流看法。

　　据记者了解，这部事关中国非政府组织(NGO)发展的社团条例修改草案已由民政部起草完成，目前正和国务院法制办沟通协商。大势已定，只待最后定夺。

　　自上而下的变法

　　5月17日，环保NGO“地球村”的创办人廖晓义在前往财富论坛的路上接受了本报记者的采访。“财富、财富、财富！全社会都在关注财富的时候有多少人在关心社会进步的价值，关心环境保护的价值？”这个以环保为重要人生追求的中国女人将受邀参加CNN正在中国进行的财富论坛的直播节目。之前，她和中国众多环保NGO的同道们，集体质疑了圆明园防渗膜工程。

　　至今已有9年历史的“地球村”浓缩了中国NGO发展的重要经历，也是中国NGO发展困境的一个标本。“我的主张非常简单，希望取消双重管理，让NGO登记更简便，还要给NGO税收方面的政策优惠。”

　　1995年廖晓义从美国回国后着手成立“地球村”。但即便是通过当时全国人大环资委主任曲格平这样的人物帮忙，也无部级部门愿做它的主管单位。按照现行条例，成立一个全国性社团要先找到一个部级单位作为业务主管，业务主管同意后才能到民政部门登记。这个被喻为“找婆婆”的双重管理体制让大部分NGO望而却步。无奈之下，廖晓义选择工商注册。

　　2000年5月廖晓义获得有“诺贝尔环境奖”之称的苏菲环境大奖，这是中国民间环保人士首获该奖。苏菲基金会评审会对她的评价是：永远不知疲倦地推动中国公众参与环保运动，并卓有成效地提高了中国公众的环保意识，鼓励他们改变生活方式。

　　将近十年马不停蹄的工作，廖晓义和她领导的地球村却捉襟见肘：享受不到减免税的优待、不能给成员说得过去的工资更别提社会保障、因为没有对捐赠企业的减免税制度，得到国内资助难之又难。

　　为了获得一个名副其实的NGO身份，2004年4月，地球村最后以学校名义注册成为民办非企业单位，终于成为合法的民间组织。但民办非企业单位和社团又有不同，按规定她将不能发展会员。“这七八年来我一直期待着某种改变的到来。”

　　“中国究竟有多少NGO，占用了多少社会资源，在什么领域，开展什么活动，对于促进社会稳定和社会和谐起了什么作用？”清华大学NGO研究所所长王名认为，这是目前政府急于想知道，也是NGO研究人员想找到的答案。但他认为，目前相关法律欠缺限制了中国社会对NGO发展情况的真实掌握。

　　“根据我们的调研，全国各种社会组织有300万家，但在民政部登记的只有28万家。为什么会这样？因为双重管理导致的门槛太高，大部分社团找不到‘婆婆’。”王名这样对记者分析。

　　中国NGO在发展获得一定规模和经验后，修改和制定相关法律的制度要求便开始浮出水面。而这一吁求除了来自NGO自身之外，还包括学者和政府官员———立法的讨论开始从地下转为公开，从NGO的小圈子蔓延到民政部的会议室。

　　为什么会出现这样一个共同关注的局面，研究人士认为，从政府角度而言，社会团体动员对建设和谐社会发挥着越来越大的贡献。

　　作为一名政协委员，清华大学教授王名经常在各种场合坦陈中国NGO遭遇各种难题。去年秋天，为了配合民政部门修改现行《社会团体登记管理条例》的计划，中国社科院、北京大学和清华大学分别提交了自己的立法建议稿，并得到了积极的评价。而且，民政部事先没有为他们限定框架和原则，“什么意见都可以提”。

　　2004年11月，三份社团草案一起呈上民政部民间管理局案头。尽管风格各异，但三者的共识都在于：给非政府组织更大的自由。

　　从民政部最后形成的草案看，官方有所选择地借鉴了这些智库的建言，尽管此次改革离治理和发展NGO的终极目标路程甚远，但学者和NGO人士仍然珍惜这个意味深长的变化。

　　适度鼓励和培育

　　外界反映集中的“双重管理体制”在这次修改中没有作出松动的改变。“双重管理这个带有制度性的东西现在要变可能有困难。”北大法学院非营利组织法研究中心执行主任陈金罗，多次代表北大参加了和民政部有关条例修改的研讨，他曾经的身份是民政部社团管理司司长，卸任后开始从事NGO研究工作。他的观点在一定程度上反映了民政部门对NGO管理的一种长期思路。

　　尽管没有大动作，但修改本身让学者和NGO都看到了积极的曙光。王名教授对这次条例修改的意图理解是“培育为主，不大放但也不收”。他认为，政府已经看到社会组织在动员社会资源和建设社会和谐方面的作用，“和1998年不同，这次更多的是发挥民间组织的积极作用，重点放在培育上。”

　　记者了解的情况似乎也在证实这一判断。从形式上看，新条例直接增加了两章内容，第三章“外国社团的代表机构”和第五章“培育管理”。而培育管理部分有可能包含：将社团发展列入社会规划、社团经费列入政府预算、政府为NGO的服务付费以及在劳动、人事、税务及政府采购方面给予政策倾斜。

　　专家认为，虽然这些政策扶持的实现将有赖于其他配套法规和相关部门的协调配合，但较于原条例的“空白”来说是个不小进步，“如果真能实现，表明中国的NGO将有望和国外NGO一样，获得政府在资金和制度方面的帮助。”在许多发达国家，NGO的资金有50%以上通过提供公共服务获得政府的服务费和资助。

　　另外一些变化则表明民政部门在有意放宽社团特别是基层社团的尺度，并试图赋予它们一定的发展自由。

　　据透露，新条例将可能取消对地方性社会团体3万元活动资金的登记条件，变更为由各地方社团自行规定；另外，对于不具备法人条件的乡镇、社区社团引入备案制度。所谓备案，有关人员向记者解释，“相当于变相的登记，只要把资料报到基层民政部门那里，就算完成了自己的义务，民政部门在登记时不进行具体的实体审查，心里有个数就行了”。

　　另外，一个非常重要的变化是，新条例还将允许适当的社团竞争，规定同一地区领域内的，相同性质的社团认为有必要成立的也可以批准。

　　从现在的非政府组织管理条例来看，中国对NGO的管理从总体上以规范为主，学者分析，从法规的内容来看就非常明显，1998年版的社团条例总共不足5000字，其中提到“应当”有34处，“必须”18处，“不得”8处，

　　现行社团条例和民办非企业单位条例都有相关规定，在同一区域内已有业务范围相同或相似的民间组织，没有必要成立的，不予批准。不仅如此，有关机关还主动将其认为业务上有重复或没有必须存在的非营利组织予以撤销或合并。

　　学者普遍认为，“虽然条例修改没有触动大原则，但现在看仅有的这些变化已经体现了民政部门有所放权的愿望。”尽管这种放权和学者以及NGO理想中的改革差距尚远，但这仍被视为一个进步，被认为给NGO打开了呼吸之门。

　　允许境外社团合法进入

　　绿色和平组织刚刚在中国披露了转基因稻米的健康风险问题，这一全球著名的环保NGO，总部设在荷兰，成立于1971年。1990年代初期它开始被中国公众所知，是中国最早接触到的非政府组织。但这个著名的机构在中国却一直处于“非法”状态———因为没有相关法律对国外NGO进入中国作出任何规定。

　　绿色和平中国区总干事卢思骋先生告诉记者，1997年绿色和平在香港设立了中国分部，但由于中国现行的《社会团体登记管理条例》没有对境外社团作出任何规定，“一直到现在，我们也不知道该如何办。”

　　此次修改意味着这一原则已经改变，境外社团的规定在新条例中被作为独立一章。但其登记条件将沿用国内社团的双重管理制度，即必须经业务主管机关批准后方可登记。关键性的原则可能还包括：不得发展会员，不得取得收入；若和中国合作，中国方须将合作事项报主管机关批准等等。

　　据清华大学NGO研究所所长王名提供的数据，目前境外在华社团的数目在大约3000—6000家，其中资助机构2000家，项目机构1000家，商会行业协会2500家，宗教社团1000多家。它们虽未经登记，但却都在默许下正常开展工作。

　　“这是中国社团立法中最大的一块法制空白，”王名教授说，“境外在华社团虽然数量少，但是资金规模大，活动能力和影响力都很强。”面对这种情况，中国政府必然考虑如何规范和管理，这是修改条例的主要目的之一。

　　绿色和平已经在全球40多个国家成功地设立了自己的代表机构，其中包括亚洲的很多国家。中国区总干事卢思骋表示，让境外社团准入这是中国政府对待国际NGO的一个进步态度。但要找到一个业务主管仍将非常困难，而这也正是中国NGO遇到的最大问题。

　　如果绿色和平要注册成功，它将必须得到中国环保总局的批准，做它的主管业务单位。卢思骋去年在基金会条例出台后，曾作过这种尝试，但未能成功。

　　卢思骋对此作出两种分析：对于有的官员来说，拒绝的原因是，让一个政府机构去管理一个非政府机构，这本身就是矛盾和滑稽的，背离NGO的理念。而另一些官员又怕出问题担待责任。

　　“对境外NGO的管理是个十分复杂的问题，我们目前都研究不清楚。”清华大学NGO研究人士刘培峰说。以欧洲为例，北欧实行的是国民待遇，南欧则严格执行许可制度，而双方都有十分充足的道理。

　　名词解释

　　非政府组织，英文Non-governmental Organization，简称NGO。联合国关于非政府组织的定义是：在地方、国家或国际级别上组织起来的非赢利性的、自愿公民组织。它们提供各种各样的服务和发挥人道主义作用，向政府反映公民关心的问题、监督政策和鼓励在社区水平上的政治参与。它们提供分析和专门知识，充当早期预警机制。目前中国NGO的活动领域集中在妇女儿童权益、环保、扶贫、教育、流动人口、艾滋病防治等诸多方面。

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