南方都市报：拆迁征收按国家规定补偿靠得住吗

http://www.sina.com.cn 2005年07月11日10:58 南方都市报

　　作者：秋风

　　对于《物权法草案》，人们最关注的其实就是几个问题，比如城市居民住宅的土地使用权问题，农民的土地承包经营权问题，以及国家征用私人财产、尤其是土地使用权的补偿问题。但对于这几点，草案的规定似乎都令人有些失望。

　　比如关于土地征用。《物权法草案》是怎样规定的呢？第六十八条第二款规定，“拆迁、征收私人的不动产，应当按照国家规定给予补偿；没有国家规定的，应当给予合理补偿，并保证被拆迁人、被征收人得到妥善安置。”

　　坦率地说，使用“国家规定”这样的措辞实在令人难以满意。“国家规定”就是“政府规定”，江平先生曾经提出过一个尖锐的质疑:政府规定是哪一级政府的规定？北京市政府规定是不是“国家规定”？县政府做出的规定是不是“国家规定”？我还想补充一点:按照“国家规定给予补偿”，实际上等于政府既定规则又做买卖。

　　假定拆迁、征收是由私人进行的，双方都执行“国家规定”的补偿标准似乎就是公平的。因为政府是一个相对独立的第三方，人们可以合乎情理地假设政府所确定的补偿标准对双方是公平的。但这也只是一种可能性。因为假如政府有偏私，比如用地一方的游说能力更强，国家规定的补偿标准就肯定不利于被征地一方。目前在城市拆迁中就存在这样的问题。由此更进一步，假如政府自己就是一方当事人，而又由它来制定国家补偿标准，那么这个补偿标准就更不公平了，从一开始就无法认定是公平的。不幸的是，在征用农民土地的绝大多数交易中，地方政府恰恰就是一方当事人。

　　当然，有人可能说，地方政府是交易当事人，而补偿标准是由更高一级政府制定的，这对农民来说总是公平的吧？比如，中央政府有关部门去年颁布政策规定，被征地农民可以获得的土地补偿金额最高可达前三年平均年生产总值的30倍。

　　但假定中央政府有关部门在确定补偿标准时不可能不受外界的影响，那么就征地一方和被征地一方而言，双方对补偿标准决策的影响力显然不可同日而语。地方政府有更多渠道施加更大程度的影响，而被征地一方几乎没有渠道施加影响。据此人们会有一点疑问，30倍的补偿标准对农民就足够公平吗？

　　可以说，只要政府——不管是哪一级政府——是征地的当事一方，按照“国家规定给予补偿”的公平性就容易遭到质疑。确实没有人能够客观地论断说，多少倍的补偿标准是公平的。公平，归根到底就是人们的公平感，而公平感是无法量化计算的。但人们可以根据程序进行“模式判断”。假如被征地农民的谈判权利得到充分尊重，假定谈判的程序是相对公平的，那么由此谈判得到的结果就会被人们普遍承认为公平的。国家规定一个补偿标准，即使其初衷是为了增进农民的利益，但它实际上是把政府单方面确定的交易条件强加给农民，取消了农民争取更高补偿的权利，而这必然给人们留下不公平的印象。因此，“按照国家规定给予补偿”的美意在现实中很可能彰显不出来，甚至会成为地方政府单方面向农民强加交易条件的法律依据。

　　明智的措辞是“国家规定”后面的那个词——应当给予“合理”补偿。这也正是各国通行的法律用词，如对于征用私人财产，美国法律规定的是“公平合理”补偿原则，法国是“公正”补偿原则，日本是“正当”补偿原则。德国基本法则规定，“补偿应通过建立公共利益和那些受到影响的利益之间的公正平衡来确定”。

　　公平、合理、公正、正当等词，似乎比“国家规定”要抽象，更没有操作性。但它有一个巨大的优势，它宣示了一个能得人心的原则:在涉及到私人财产的时候，不能由着政府自己规定，相反，人们可以仰望星空，要求政府追求人们普遍向往的公平、公正，要求政府的规定合乎天理人情。这样的道德宣示，自可激励政府积极探究具有操作性的补偿方案，尤其是探究补偿标准的合理机制。这种抽象规定，也能给予法官审查各级政府规定的征地补偿标准的有效依据。今日我们不缺具体的补偿标准，问题是我们恐怕还得有一个尺度来衡量一下这些标准本身。