专访廉政公署专员黄鸿超：香港绝不容忍贪污

　  本刊记者 陈海 黄广明 发自香港

　　特首贪污一样查处

　　人物周刊：ICAC这种权力模式在1974年建立之前国际上有没有前例可循？或者说它就是港英政府的一个创新？

　　黄鸿超：1974年，据我所知，香港并不是第一个有廉政机构的，但当时我们采取“三管齐下”的策略去打击贪污是非常独特而有效的。经过30年，我们自己发展了一套反贪的策略，成效有目共睹。

　　但就反贪问题而言，不同的国家和地区，因为不同国情而有不同的反贪策略，比较多的国家和地区，反贪机构主要对付政府和公共机构的贪污，而香港廉政公署既负责处理政府部门、公共机构的贪污，也应付处理私营机构的贪污问题。我们采取的是一种比较全面的反贪措施，过去10年我们做出了一些成绩，现在很多地方都采用了我们的模式，每一年来廉署取经的国家或者地区的反贪机构很多，亚洲、非洲、欧洲国家都有。

　　人物周刊：按照权力来源于谁就对谁负责这一基本的法理原则，你由特区行政长官任命，并只对其负责。而如果特首涉嫌贪污受贿，你有权力查处他吗？

　　黄鸿超：有。香港是一个法治的社会，没有一个人没有一个机构可以凌驾于法律之上，特首也不可以。他同其他普通人一样，如果特首犯了法，也要受到法律的约束。

　　在《基本法》里有明确规定，特首要廉洁奉公，这是对他的要求。《基本法》同样规定，如果有不法的行为，有一个程序去处理他。《基本法》第47条规定，香港特别行政区行政长官必须廉洁奉公、尽忠职守。行政长官就任时应向香港特别行政区终审法院首席法官申报财产，记录在案。《基本法》第73条规定，如立法会全体议员的四分之一联合动议，指控行政长官有严重违法或渎职行为而不辞职，经立法会通过进行调查，立法会可委托终审法院首席法官负责组成独立的调查委员会，并担任主席。调查委员会负责进行调查，并向立法会提出报告。如该调查委员会认为有足够证据构成上述指控，立法会以全体议员三分之二多数通过，可提出弹劾案，报请中央人民政府决定。《基本法》定下了一个程序，如果有其他的违法的行为，我们作为执法机关，也是依据香港的法律处理。

　　人物周刊：这个关系就微妙了，按照我们一般的理解，你是受行政长官领导和指挥的，同时又对他有制约，那你们平时是什么样一种工作状态？

　　黄鸿超 ：很简单，根据《基本法》，我是向行政长官负责的，我只对他一个人负责。平常我当然有责任定期向他汇报我们的工作，但是他从来不过问我们具体的事务，我们是非常独立的。

　　把廉洁的价值观种下

　　人物周刊：香港是一个廉洁之都，香港公务员队伍能保持廉洁主要是因为什么？难道就是“因为有了ICAC吗”？

　　黄鸿超：(笑)我想有几个方面的原因，第一个方面，我觉得是政府有一个健全的制度，这很重要。贪污是一个制度性的问题，如果我们实现了合法的程序，制度是透明的，是有问责性的，这些制度性的腐败可以降低到最少。

　　第二方面，我们的政府对贪污采取的态度是“零度容忍”，即是说如果有贪污的行为，我们绝对打击贪污。

　　第三方面，也离不开我们过去30年对公务员不停地教育、推广廉洁问责文化等一些教育活动。有了一个好的制度，还要有一个诚信的文化，有一个有效的执法，三方面的配合，想贪污也得考虑一下机会成本，值不值得。只有高薪是不足够的，当然薪酬如果与外面距离太远，贪污的可能会大一些。

　　人物周刊：以德养廉和高薪养廉是香港公务员制度的一个特点，但多大程度上能实现公务员们普遍的廉洁奉公？

　　黄鸿超：仅靠高薪和公务员的道德自觉远远不够。每一年我们防止贪污处的同事大概做95个到100个制度性的审查，看政府部门的行政程序和制度，给一些意见，怎样防止和堵塞可能贪污的漏洞，从程序方面去改善，将制度性的贪污腐败减到最小。

　　另外，我们非常重视公务员廉洁文化的培养，每一年我们跟公务员事务局都要举办很多的讲座和交流，培养廉洁文化。

　　人物周刊：这是公务员队伍的防贪，如果私营机构想请廉署对自己的防贪制度作一些设计的话，是义务的吗？

　　黄鸿超：我们防止贪污处之下有个“私营机构顾问组”，我们应私营机构的要求也给一些防贪的意见，每年我们大概应付300多个这样的要求。

　　另外，我们非常注重在商界推广诚信文化，每一年我们跟香港一些大的商会合办一些活动，通过讲座等形式作一些指引。我们前一个星期刚举办了一个诚信论坛，通过6大商会支持，有差不多1000人参加，通过政府和商界的领袖共同探讨推广诚信的话题，我们每年都做大量的工作，效果很好。

　　此外，我们也采取一些针对性的措施，比如建筑业，我们会同商会或者专业团体合办讲座和课程，其实这样的培养廉洁文化的教育我们已经推广到了大专院校，大学生在专业的培训过程中，也应该把廉洁的价值观打下。

　　人物周刊：实际效果如何？

　　黄鸿超：这是一个长期的工作，尤其是培养一个人(廉洁)的价值观。关键在于我们不懈地在做，回头看过去30年我们的努力(在各阶层推广廉洁文化)，今天看来，应该算是成功的。简单地比较，31年前廉署还没有成立的时候，看看贪污腐败是多么的普遍，贪污甚至是生活的一部分，去救火要收红包，上医院看病也要给红包，那时我年纪还小，但仍能清晰地记得那个社会的现状。但今天的香港社会，已经看不到直接的贪污受贿现象。

　　30年前我们不能说有一个廉洁的政府，但今天我们可以自豪地说，我们有一个廉洁的社会，这是没有疑问的。这不光是我们自我标榜，很多时候跟在香港经商的一些外商提起，他们都这样说，这是没有争议的。

　　我手头有一些具体的数据，廉署成立时，我们收到对政府部门的投诉，占我们收到的全部投诉的86%，警察的贪污占45%；去年有关政府部门的贪污举报占总数的34%，涉及举报警察下降到11%~12%。非常大的幅度，可以说我们非常成功地控制了政府部门的贪污问题。每年我们都委托独立的机构作相关调查，调查显示，过去十多年香港人对贪污的态度是“不能容忍”的。

　　我没有滥用权力的空间

　　人物周刊：按照一般的理解，廉署的权力是非常大的，只对行政长官负责的这种“一人之下，万人之上”的权力架构，如何对你本人和你的机构进行有效的制衡？换句话说，你有没有滥用权力的可能呢？

　　黄鸿超：不可能有。31年前成立廉署时我们就了解到，贪污是一个隐蔽性的罪行，不容易调查，要给廉署足够的权力；但是当时我们也了解到，如果给了一个机构太大的权力，一定要有一个适当的制衡，不然这个机构自己也会出问题，所以我们有内部的和外部的监督机制。

　　我先说内部的。

　　我们有几个咨询委员会监督我们的工作，比如有一个贪污问题咨询委员会，提意见给我们，他们可以对我们的执行、人事、开支预算甚至是纪律做监督审查，我要向他们解释，每一年我们做一个预算给他们看；

　　另外还有一个比较重要的是审查贪污举报咨询委员会。我们有三个部门，每个部门也有一个独立的咨询委员会去监督他们的工作，刚才我说的就是监督执行处的工作。委员会每6个星期开一次会，委员都是独立的，包括立法会员、大学教授、律师和其他各方各面的、由特首任命的知名人士组成。每6个星期我们把调查的一些案子向他们汇报，比如受到调查、投诉的一些案子，如果我们做了初步调查后发现没有什么实据去调查了，一定要先向他们汇报才可以完结这个案子。

　　另外，如果有一些案子查完以后不够证据提出公诉的，我们也要向他们提交报告，说明为什么不移交检控机关。如果是提出检控的，我们也要向他们汇报法庭是怎么判的。如果我们输了，那么法官的意见是什么，我们是不是出什么问题了，要向他们解释。如果我们调查的案子超过一年没有完结，要向他们解释。有一些人保释超过6个月还没有检控的，我们也要汇报。这个是非常严谨的制度。

　　此外，有一个防止贪污审查咨询委员会，我们做了防贪审查报告后，提供给他们看，提些意见。社区关系处也有一个咨询委员会，对我们的社区关系的一些活动给予意见。

　　作为一个执法机关，我们工作是诚实的，需要市民信任，所以很重视我们同事的操守。如果我们的同事牵涉到刑事事件，经过律政司给予意见，我们都会交给警察去调查。如果涉及贪污或者是非刑事的，我们自己内部有一个调查组，专门调查我们同事，调查以后提交报告给一个独立的廉政公署事宜投诉委员会。

　　这个投诉委员会不隶属廉署，是归政务司司长办公室负责，现在主席是一个行政会成员，其他的成员包括立法会议员。我们调查以后提交报告给他们审查，看他们是否同意调查结论，他们可以不同意。他们每一年都会发表一个公众报告，今年的报告在上个星期刚刚提交立法会，在这个报告中详细地向公众解释对廉署有什么种类的投诉、怎么处理，都有交待。这是内部的监察。

　　外部我们有一个分工。我们是一个执法机关，不是一个检控机关，没有权力提出检控，权力是在律政司司长那儿。我们的权力只是调查、搜集证据，证据搜集完了提交给律政司，告不告、提不提出公诉不是我的责任，而是他的责任。两者是分开的，我们不可能自己去掌权。当然我们也受法庭的监督，在处理案件过程中做了违法的行为，法官也会有意见。

　　香港是一个非常开放、透明的社会，有来自社会的监督、传媒的监督。有时候重要的事情发生了，我也要到立法会去解释，有这个机制。每一年我们的预算也要经过立法程序配合，我们自己也受审计署的监督。所以监督是很多方面的。其他的执法机关立案、提不提出检控都是由律政司掌握，但是其他的执法机关没有这些咨询委员会，没有这个机制。这是我们独有的一个监督机制。

　　人物周刊：廉政公署成立至今31年来，有没有内部工作人员因渎职行为受到处分？如果有，比例是多大？

　　黄鸿超：很小，这几年真正由法庭定罪的只有一个。

　　人物周刊：31年来吗？

　　黄鸿超：不是31年来，但这个比例一直很小，不要忘记我们(每年)的案子有数千。去年(廉署工作人员)非刑事投诉的有20多宗，真正查有实据的只有几宗。我们有数据可以给你，是公开的。去年我们同事涉及刑事的有3宗，其中两宗是查无实据的，其他一宗牵涉到比较轻微的非法借贷，律政司经过考虑以后决定不提出检控，是因为这个案子本身的性质和关系。所以我们非常重视我们同事的操守，如果同事犯了错误决不会姑息。

　　人物周刊：你是1980年加入公务员队伍的，从加入公务员的第一天开始，所接受的廉政教育、熏陶和制约是很多的。我们关注的是香港公务员廉政执法的意识是如何培育出来的？以你个人为例，这二三十年的经历来看有没有受到过腐败的诱惑或腐败的可能？

　　黄鸿超：还真是没有。我当公务员到今年是第25年了，从来没有碰到过想贿赂我的情况，在早期职位比较低的时候也没有。我想这个意识是我们政府的一个文化。我们很骄傲香港是一个法治社会，我们觉得很重要，政府也觉得这个很重要。

　　作为一位公务员，我们所受的训练就要很自然地想一想现在做的事情是不是合法，第一是合法。在香港如果做了不合法的事情，明天就有人挑战。我们的训练是非常重视依法办事这个概念。如果我们做了一些决定是不合法的，后果是比较严重的，可能全部的前途都没有了。

　　人物周刊 ：腐败的成本很高。

　　黄鸿超：对。当然在很多制度方面我们希望尽量地透明。过去社会上的监察也是很足够的，我们现在有立法会和传媒。传媒什么东西都可以揭发出来，立法会什么问题都可以问，你做了什么决策、(出台)什么政策，都要向公众交待是不是合理、有没有错，这个是香港的一个整体文化。当然我们做公务员，有时候也可以看到政府对贪污的态度是很坚决、不容许的，从报纸上看到有些抵制不住诱惑的贪污了，下场是非常悲惨的。

　　我是珍视新闻自由的

　　人物周刊：传媒监督是制约廉署滥用权力的一个很好的环节。我们知道，去年廉署和媒体发生了比较严重的冲突，廉署搜查了几家报馆，外界非议颇多，也引发了内地媒体比较大的争论。有一种说法是廉署有干涉新闻自由之嫌，想听听你的看法。

　　黄鸿超：其实要看为什么发生这个案子。当时我们在调查一宗案子牵涉到一间上市公司的贪污，在此过程中我们怀疑有人泄露了受我们保护的证人的身份，当然是通过传媒去做的。根据香港的《保护证人法》，这个做法是不容许的，因为如果非常容易就将一个受保护证人的身份泄露，那么对整个证人计划的有效性打击很大。

　　你可以想象，我们是很重视市民举报的，因为贪污是一个隐蔽的行为，没有举报很多贪污行为不可能揭发，如果因为这个影响了公众对我们保护证人能力的信心，是非常严重的事情。当时处理这个案子(人身保护令)的法官觉得非常重要，要求执法机关调查，我们就在调查这个过程。其实审查权力不在我们这儿，根据法律，如果要到传媒去搜查，只有法官可以签发搜查令。

　　当时我和律政司的同事研究过这个案情，这些传媒都是涉嫌触犯了法律。我们是有需要进报馆去搜集证据的，当时向高等法院法官申请搜查令，是经过法律程序的。去之前我们给了同事指令，先要求传媒合作，提交资料，不合作再执行搜查令。当时除了一间传媒以外，其他全部都不合作。那个时候我们没有什么其他的手段，要就是我放弃调查回家去。当时不是我们希望做这个搜查的。

　　以后我们和一家传媒打官司，到上诉法庭时，上诉法官都认为我们当时的行为是完全合法、合理的。当然从传媒角度是觉得不开心，觉得我们侵犯了他们，我认为要这么看：如果新闻自由和司法公义产生冲突，怎么处理？在香港法律中，如果有冲突，裁判就是法庭。我们做的所有搜查行动是经过高等法院批准，是正当的。

　　人物周刊：其实这样的冲突在其他国家也发生过，比如美国。但是美国是不是会更加注重新闻自由？

　　黄鸿超：我不知道这个情况，我想是要看具体的案子。我知道在外地，比如是美国，前几个月也有因为新闻媒体拒绝提供资料来源而判了刑的。我们都是珍视新闻自由的，尤其是我们的工作性质，如果没有新闻自由，只有百害而无一利。

　　但是有些时候，作为一个执法机关，我们也有自己要做的司法公义，如果是新闻媒体涉嫌犯罪，我们是不是也可以查？如果法律是这么说的，我们就将这个平衡交给法院，不是我去做这个平衡。

　　最高的境界是不想贪

　　人物周刊：对内地的反贪机构，你有什么建议？

　　黄鸿超：我对内地贪污的情况是听了一些内地同事的介绍，对内地的情况没有很深入地研究，所以比较困难做一个结论。但是，我想每一个地方处理贪污问题一定有自己的一套制度。这个制度要看很多的因素，要看地方的情况、地方政府的制度。

　　香港是一个成功的例子，但是这个模式是不是其他地方都同样地可以做呢？这未必。要看它自己的情况。有的时候去处理一个问题也是有一个过程的。你先要有一个过程去调节这个尺度，强行做下去有时未必一定可以成功。所以我想，内地要走自己的路，在处理这个问题的过程中吸收了一些经验，再逐步地完善。近几年内地除了执法方面，在预防方面做了不少的工作。从制度入手，我想是可以进一步去做好的。

　　人物周刊：内地和香港还有一个很大的区别，廉政文化还没有深入人心，这的确是一个不可逾越的过程？

　　黄鸿超：我说是有一个过程，有一个条件，而且有很多外在因素去影响。内地改革开始于二十世纪，中间还有很多事情要处理。

　　人物周刊：我有一个判断，廉政公署对香港最大的贡献应该是30多年来对香港诚信文化的培养，功不可没。

　　黄鸿超：对，这个当然是非常重要的，因为要改变一个社会对一个问题的看法不是一件很容易的事情。我们过去30年就是从三个方面去做这个工作。光是讲不行，但是我们要看到，当时确实要有一个机构处理这个问题，所以廉署成立后，在几年时间基本上就将政府集团式腐败抑制住了，那么老百姓看到政府有决心也有能力，他相信你是认真的，那么你说的话才有公信力。

　　另外，30年来我们的透明度也有很大的进步，从制度的透明度、问责制度这方面都有一些改善，减低了制度性贪污的可能性。这是一方面，过去几年你看到美国一些大的企业倒闭，这些企业不是没有制度性贪污，高层人员本身的诚信有问题。所以要培养廉洁文化、寻求诚信文化，我们常常说要做到最好就是不贪，不敢贪也不能贪，最后不想贪。最高的境界当然是不想贪。

　　人物周刊：近年来内地企业到香港上市越来越多，出事的也不少。创维集团的前董事局主席黄宏生被你们拘捕以后，今年初到北京参加两会，他向会议提交了一个议案，核心内容是呼吁中央政府要保护企业家，激起了很大反响——他的意思是香港与内地的法律环境不同，制度文化也不一样，可能同样的方式在香港、内地会受到不同的对待。你的看法呢？

　　黄鸿超：这个案子还处在司法程序，我不想提这个案子有关的内容。

　　一般地说，如果是内地企业到香港做生意就一定要遵守香港的法律，香港的公司到内地做生意也要遵守内地的法律，这是一国两制。

　　如果来香港做生意，一定要搞清楚什么是合法的，什么是不合法的，这个是企业家自己的责任。

　　黄鸿超简历

　　黄鸿超，现年47岁。1980年毕业于香港大学，获社会科学学士学位。1994年至1995年在哈佛大学肯尼迪政府学院深造，取得公共行政硕士学位。

　　黄鸿超于1980年8月加入政务职系，并于2002年7月晋升至首长级甲级政务官。黄先生曾任职多个政策局及部门，包括社会福利署、政务科、卫生福利科、前政务总署、前行政立法两局非官守议员办事处、前律政署及前新机场工程统筹署。黄于1996年1月至12月出任保安科禁毒专员，1997年1月至7月出任政务司办公室交接仪式统筹处副处长，并于1997年8月至2001年7月出任保安局副局长。2001年7月，黄获委出任海关关长。2002年7月连任。2003年8月任廉政专员。