山西煤矿产权改革起步

　　在中国煤炭第一大省——山西，一场历史上最大规模的矿权改革刚刚开始。改革者的良苦用心是，借此改革减少资源 浪费、降低矿难发生率。但就像任何从无先例的尝试一样，这次改革也面临着从定价到分配方式等种种争议和挑战。

　　临汾试点

　　承包权变产权将激励矿主们变短期行为为长期行为，籍此出发，山西省的煤矿产权改革在临汾艰难启动。

　　7月末的晋西南古城临汾，槐花满枝，驴车和奔驰车并排行驶在狭窄的街道上，一群环球小姐上周来这作了一场泳装 秀。作为全国首例实行煤矿采矿权有偿使用试点的城市，临汾一年前改革开始时的紧张气氛现在已消失无踪。

　　提起去年此时，苗元礼圆圆的脸上笑容顿时凝结。52岁的苗元礼是临汾市副市长，在7月21日召开的全国煤炭工 作会议上，他代表临汾作为惟一一个地市级单位发了言。

　　在去年4月下旬偶然临时代管煤炭业时，苗元礼并没有料到自己会成为一场重要变革的主要参与者，更没料到改革耗 费的精力会如此之大。

　　变革的直接起因是，去年隰县梁家河煤矿因层层分包缺少安全投入而发生的一起特大事故，它让煤矿产权不清的多年 痼疾彻底暴露，也使得时任山西省长的张宝顺在事发现场当场拍板，定下临汾作为产权改革的试点。

　　除了安全事故，山西省能感觉到的另一种越来越现实的压力是资源浪费，事实上这正是产权不清种下的另一枚苦果子 。一位承包者坦白：“反正是承包的，当然哪里好挖、哪里挖得快就挖哪里。”

　　在山西，目前的回采率仅在30％-40％，其中乡镇矿通常只有10％-15％，也就是说每采出10-15吨原 煤就丢掉了85-90吨。而一个众所周知的背景是，煤炭是山西经济的支柱性产业。

　　在这样双重的压力下，临汾被逼上试点的舞台。政府期望通过转让矿权的方式，使那些煤老板们因此获得加强安全投 入，并提高回采率的动力。

　　2004年5月，省长助理亲自带队到临汾制定出一整套实施方案，并于当月23日召集全市各县、区、乡镇一把手 和矿长进行总动员，要求承包者一周后上缴价款。

　　不料整整2个月，竟然没有一家煤矿响应。“一天是空白，又一天还是空白，空白得令人恐怖，”苗元礼声调低沉。

　　显而易见的阻力来自煤矿目前的承包者。“凭空要交出好几千万，我们当然想不通。”7月28日，乡宁县台头镇神 角煤矿副矿长武连明告诉记者。乡宁煤田是全国三大优质主焦煤基地之一，神角煤矿由台头镇政府1984年贷款60万元开 办，现在的老板从1993年承包至2014年，承包费是每吨煤5元钱，其中40％上缴乡镇，60％用来归还开办后的800 多万元贷款。

　　以每年15万吨的产量计算，承包费用不过75万，而这一次，神角煤矿储量定为1260万吨，按市里定下的主焦 煤每吨2.5元计算，需要上缴价款3000多万元。

　　价款2个月空白，临汾的煤炭产量2个月都是零。因为隰县事故后全市煤矿停产整顿，不改革就不允许复产。眼看着 几乎是全市惟一经济支柱的煤产业陷于停滞，市里四大班子在常委会上也争论起来，有人说再这样下去临汾就完了，还改什么 革。

　　局面一直僵到7月底，直到苗元礼从《孙子兵法》中悟出逐个击破之法。在那间只有一桌一床和两张凳子的狭小办公 室里，个性强硬的苗元礼与14个产煤县的县长、书记、煤工局长进行了14拨谈判。

　　苗手中的谈判筹码是层层分解的煤矿指标——尽管全市当时有563个煤矿，但因为要关闭年产9万吨以下的小煤窑 ，实际指标只有400多个。加上将价款的收取权由市里下放到县，同时派出市国土局长和煤工局长回原籍动员，僵局终于被 打破。

　　7月底，翼城县殿儿垣煤矿率先上缴价款，几天后众煤矿群起效仿。“大家都看到了市里的决心，明白这钱迟早得交 ，早交一天早复产，”武连明说，“我们是乡宁头一家复产的。”

　　有意思的是，没过多久小煤矿们便开始抢着交钱，甚至有些储量不足100万吨(按规定应整合或关闭)的煤矿老板 也愿意按100万吨来交钱，因为他们很快就意识到这等于拿到了生存的许可证。

　　不过大门很快就徐徐合起，一个月后当上缴价款的煤矿达到300座时，临汾市开始收紧袋子严加审查。截至目前， 全市已有437座煤矿的采矿权转让给了个人，收缴首批资源有偿使用款16亿，总计可达24亿。

　　时任山西省长的张宝顺对此给出的评价：“临汾办了一件功德无量的事情”，并要求全省一个市一个市地向临汾学习 。

　　价格难题

　　看似简单的矿权转移遇到了巨大的操作困难：煤矿价格如何确定？如何转移？公平性如何保证？转移价款如何支付？ 在山西，没有一个统一的解决方案

　　临汾与中阳两地全力以赴要解决的是集体矿的麻烦。

　　按照国土部门的统计，山西在档的煤矿是4018个，煤炭工业局的数字则是3860个。其中，国有重点煤矿(俗 称国有统配矿)7个，地方国有矿(市营、县营)300多个，剩下的3000多个煤矿除极少数是个体或混合所有制矿，绝 大部分为集体所有(即乡镇、村办矿)。

　　这些集体矿多在1980年代“有水快流”的政策引导下建立，但由于乡村普遍无力投入，过去的十年里几乎全被承 包出去，年限从三五年至采到无煤为止都有，尽管这些租赁、承包为法律所严禁。由于到期后乡镇通常无法返还承包者的设备 投资，承包往往会按新的费用延续下去，直到经营者自己终止或者转包出去，记者了解到的转包次数最多的一个矿是被倒了20 次手。

　　一边是经营者，一边是所有者，面对数量巨大关系复杂的集体矿，如何平衡其中的利益是改革能否推进的关键。经过 权衡取舍，无论是临汾还是中阳，都选择协议转让给经营者，只有在后者不愿接手时才公开竞价，不过这种情况根本没有发生 。

　　拍卖仅仅出现在离太原一小时车程的古交市，在那里已经转让了五六个承包已到期的煤矿。当地主管副市长以“改革 刚刚开始，还有许多不规范之处”为由婉拒了采访。

　　“协议转让价格合不合理？”国务院发展研究中心产经所煤炭研究员钱平凡对此表示质疑，“官员绝对算不过企业， 公家算不过私人，只有引入外部人参加拍卖，才能在竞争中体现出资源的价格。”

　　与此相左，香港大学经济金融学院副教授、曾任世界银行社会主义经济改革研究小组顾问的肖耿认为：“追认实际的 控制权，是降低成本的改革策略。”在他看来，重要的是把事情做成，这样才能提高资源的使用效率，至于其他问题以后可以 通过税收等其他手段解决。

　　在临汾与中阳，都是按储量一次性卖断。总额1000万元以上的先交1000万元，余款按比例6年内付清。价款 的计算公式是储量×煤种价格标准(主焦煤2.5元／吨，配焦煤1.8元／吨，动力煤1元／吨)。

　　至于储量的确定，临汾在方案出台前紧急封存了所有档案，由相关人员在一个宾馆里闭关3天3夜计算得出，这种办 法在此后得到了每一个参与改革的城市的认可。如果要一座座煤矿测量的话，容易滋生问题不说，即使把全国有资质的测量机 构全用上，光临汾就得一两年时间才能完工。

　　在那里，储量的计算公式是2000年全国统一换发采矿许可证时载明的保有储量—动用储量(2002年市煤炭局 核定的生产能力×生产年限／回采率)。回采率在临汾被确定为33.33％，在中阳则分得更细，薄煤层50％，中厚煤层 40％，厚煤层30％，对于历史上形成的一矿多坑口情况，则只将采矿权转让给主矿，回采率按15％计算。

　　不过，这样的算法虽然简单却备受诟病，认为价款过低。

　　苗元礼在全国煤炭工作会议上分组讨论时就遇上了这种质疑。他的回答是，第一临汾试点有优惠，第二倘若定价过高 经营者可能买不起，即使勉强买得起也没有余力再进行安全投入与采煤方法改进，将与改革初衷背道而驰。

　　苗元礼的说法并未被广泛接受，一个明显的佐证是，在前不久刚开始改革的大同市，动力煤(大同出产的主要煤种) 已从临汾试点时的1元／吨被提高到3.56元／吨。

　　不过即便价格提高，还是逃不过质疑，在国家煤炭资源管理调研组中间就曾经发生过激烈争执，一部分人认为谁都知 道资源以后肯定日益升值，而以今天的价格一次性就按储量全部卖断，有国有资产流失之嫌。

　　在制定山西省全省方案之时，这种意见显然占了上风。据悉，山西正在制定的实施细则中，不再是一次性买断资源， 而是“一次置权，分期付款”。每五年缴一次价款，按动用的资源储量×当时的煤种价格来计算。

　　另一个新问题却又因此而被扔出来：5年间动用的储量如何计算？现实是，目前山西有4000多座煤矿，主管部门 管理人员却不足400人。怪不得一位王姓老板一听这个方案就嘿嘿一笑说：“这跟以前没多少不同。”

　　在山西的这场矿权改革中，国有煤矿在临汾与随后试点的吕梁市中阳县都是搁置的一块。在山西6月20日发布的《 关于推进煤炭企业资源整合有偿使用的意见》中，省里的打算是将国有煤矿的应交价款折成资本金进而可换算成股份，并据此 享受收益。

　　对于这一条款，太原市一位观察人士评价说，“政府既丢掉了一颗随时会出事故的不定时炸弹，又能拿到分红，可谓 一石二鸟。”

　　也许正是体现了改革的复杂性，改革方案在山西不同的试点地区变幻出不同版本。

　　临汾的办法是在采矿权转让前要求承包者与所有人签订协议，保证承包者在上缴资源价款之后，原来承诺的承包费用 依然不变。

　　但在200多公里外的中阳县，尽管42座非国有煤矿除被整合的四五座之外全部协议转让给了原承包者，天平却悄 悄倾向了原来的所有者。在那里前不久刚刚发生过乡镇嫌几年前签订的合同价格太低而想撵走承包者的纠纷，令当地政府很是 伤脑筋。

　　中阳最初的方案是原来签订的承包协议作废，但经营者取得采矿权后每年向原所有人交付年度销售收入的4％。不过 这个比例没有使乡镇得到满足，在2个月后发布的《补充意见》里规定，不仅乡镇原有投入要额外补偿，而且4％的比例翻到 8％，其中4％留在县里，4％分给乡镇。在目前情况下，按照这一比例，经营者每年要向县乡财政缴纳的费用远远高出原来 的承包费。

　　如此一来，中阳县只得给出一道明文承诺：“县政府原则上不再向煤矿收取各类集资、捐款等。”

　　“煤矿改革说到底就是利益的再平衡，要摸准各方心理，”主管此项工作的中阳县国土资源局冯副局长说，“现在行 情好，煤矿老板多交一点并不会太在乎。”这个35岁的年轻人走路说话都速度极快，处理事情干净利落。

　　与临汾刚开始时的艰难推进不同，中阳改革一路顺畅，首批已上缴价款2.7亿，总计可达9亿。

　　这些转让矿权所得价款将如何分配呢？山西与国家之间的约定是，新增煤矿在试点期间的价款按8∶2分成，以后调 整为7∶3，至于旧有矿，山西争取的结果是国家不介入。至于省内的分配比例，协议转让的省、市、县按3∶2∶5、公开 竞价出让的按2∶3∶5比例分成。

　　“这次改革根本没有方案可以借鉴，国家、各级政府、承包者、乡镇、村民，这些错综复杂的利益都得照顾，”跟煤 炭打了20年交道的山西国土资源厅矿管处处长朱景学摇着头感慨，“我们自己都争论不休，方案被各种看法扯来扯去。”

　　动起来就会好起来？

　　能否真正成为煤矿主人？一些矿主有些茫然。这究竟是一次应急性的过渡，还是通往真正的矿权市场化的开端？也许 正如学者所言：当下重要的是动起来，动起来就会好起来。

　　煤矿成为香饽饽只是近几年的事情，在中国崛起、能源紧俏的大背景下，山西的煤老板们成为当地一个特殊的群体。

　　这些年来煤市兴旺，赶上了好时候的煤矿老板们个个家财万贯，一辆辆奔驰宝马劳斯莱斯在崎岖的山路上分外醒目， 记者在古交采访时甚至见识到包直升机娶儿媳妇的阔气。

　　“这正是改革的好时机，”山西省社科院能源所工业经济研究所主任夏冰说，“十年前连煤都没人要，更别说煤矿了 。”

　　但煤矿老板们也并不轻松，使他们困惑的是未来的不确定性。从温州西进淘矿的程老板夫妇最近一直在谈论这个问题 。

　　从2002年起，夫妇俩陆续承包了4个煤矿。在去年新包的一个矿上，他们投资了上千万的设备，今年刚刚投产就 遇上6月宁武县有个矿出事，“连坐”全县停产，有安全生产许可证也不例外，何时复产尚未可知。

　　“太多的东西我们没法控制，甚至没法选择，”36岁的程老板苦笑着，低头摆弄手机。“他的妻子轻叹了一口气， 抬眼瞟向窗外车水马龙的宾西路。那是大同新近繁华起来的地方，一眼望过去全是桑拿和饭店的霓虹灯。就在3年前他们刚踏 上这片黑土地时，这里还是一到晚上就基本见不着车。

　　这种现实感，让程先生谨慎而慷慨，习惯了对各种造访者都小心翼翼。这些造访者五花八门，其中有很大一部分人自 称记者，后者数量之多以致临汾为此专门开展了一场“假记者治理行动”。

　　程先生在大同刚开始上缴价款时就为自己在那里的矿赶着交了200多万，他盼望着另两个矿所在的忻州市也赶紧开 始收钱。在他看来，大同的价格标准仅仅在传闻里就已经涨了好几次，这笔钱时间拖得越久恐怕要交得越多。

　　程先生的担心并不是没有原因。最为关键的是，新的采矿权证并没有如期下发。记者从国土部门获悉，到目前为止尚 未为他们办理一起产权转让手续，即使是最早开始的临汾。

　　在钱平凡看来，当前的情况下宁可做得慢一点，也并不适宜大规模推广。否则的话就只是一个过渡的改革，并非矿权 的真正市场化。

　　但肖耿却认为这是在一个产权意识几近于零的国土里必然遇到的难题，要想改变得经过一个系统工程，从人们的观念 ，到政府监管方式和发生纠纷的救济机制。但这个庞大的系统工程只能在日后的漫长岁月里，通过政府的建设和产权交易中双 方的博弈逐渐建立。“在当下，重要的是动起来。”他说。

　　在很多人看来，动起来就会好起来。神角煤矿被视为产权改革后安全投入和回采率明显提高的一个典型，最近投资6000 万新上了一套综合采煤设备，以后回采率可达到70％-75％。

　　7月28日，记者跟随那些低吼着的大车冲过一片片黑乎乎的小饭馆，爬过一条条岩石上写满流动补胎电话的山路， 来到高山半腰的这个地方。映入记者眼帘的是：洁净的矿区、现代化的小楼、横空千米的传送皮带，墙壁上刷着醒目的标语“ 争做样板矿”，这里完全打破了人们对煤矿的想象。这似乎预示了山西煤矿产权改革的最终目标：现代化矿业的诞生。

　　相关专题：南方周末