中国新闻周刊“新闻中国”八月论坛实录(2)

　　黄勇(中国对外经济贸易大学法学院教授)：

　　非常感谢《中国新闻周刊》邀请我来参加这个论坛，刚才听了前面三位专家的发言，学到了很多，了解了很多。我想我们所关心的视角有所不同，今天我主要会从法学的角度来谈一下看法，特别是大家所关注的未来中国的《反垄断法》将如何规制石油行业的问题。

　　我们国家的《反垄断法》正在加紧制定的过程中，应该说已经到了国务院审议的最后阶段，那么在制定反垄断法的过程中，也遇到了类似行业监管、特殊行业适用《反垄断法》的问题。那么我首先谈一下，在国外，石油行业适用《反垄断法》的规制情况。根据资料我们可以看到，美国自1890年的《谢尔曼法》颁布以来，这部法令就适用于美国的石油行业，直至现在，也只是由美国能源管理局对石油行业中的输油管道的使用进行部分的价格管制，但总体来讲，对于石油行业的绝大部分，包括零售、批发、价格等方面实际上是不进行管制的。同样，欧盟的竞争法也适用于石油行业，并且竞争当局重点关注该行业的反垄断并不断提高竞争水平；日本的情况基本上也是一样，这跟我们国家是有很大区别的。我们知道欧盟、美国、日本还有其它的一些西方国家，石油公司大多是私有的，是在长期的竞争过程中形成的，就像刚才王大用主任说的“寡头垄断”这样的市场格局。所以说《反垄断法》或者在美国叫做《反托拉斯法》，对石油行业的约束就显得更为重要了。我们可以看到，美国、欧盟、日本的反垄断诉讼历史上不乏大型石油企业败诉而遭受反垄断处罚的案例。由此观之，我国应当加快反垄断立法进程，依法规制石油市场上的垄断行为，维护石油市场竞争秩序。

　　那么我们回过头来看我们国家的问题，中国的石油行业体制的市场格局是极其特殊的，这种特殊性表现在参与市场竞争的主体问题、价格管制的问题、甚至地域划分上的特殊性等等，都是政府决策的事项，实际上是一个不完全竞争的市场，价格也是管制的，有的专家称之为半市场价格。石油行业在我国是国家管制的行业。

　　下面，我想就中国的石油问题中涉及到《反垄断法》的方面，特别是在未来我们国家出台了反垄断法后会遇到哪些问题发表一下我个人的看法。

　　第一个问题就是未来《反垄断法》对行政垄断的规制。

　　很多媒体经常会呼吁《反垄断法》要尽快出台，以打破这种行政垄断，认为《反垄断法》出台之后，就能够解决各个行业的自由竞争的问题。我觉得从法律定义上来讲，包括我们草案中对行政垄断的定义，石油市场的垄断实际上并不是法律定义上的行政垄断。因此这部法律的出台并不能解决这一问题。在我们国家《反垄断法》的草案中，谈到的行政垄断实际上是指“行政机关和法律、行政法规授权的具有管理公共事务职能的组织滥用行政权力，排除或者限制竞争的行为。包括指定交易、地区封锁、歧视性待遇、强制经营者限制竞争”等。所以从定义上来讲，目前的石油市场格局的问题，是一个体制和管制的问题。从法律定义上来讲并不能说这是一种行政垄断。另外，我们现在的《反垄断法》要适应各国反垄断法的趋势，《反垄断法》并不是反对大企业的存在，很多人误以为《反垄断法》就是要把大的企业拆开，但其实《反垄断法》反对的并不是垄断的这种状态，只要这种垄断是合法形成的，《反垄断法》所反对的是大企业的垄断行为，比如他们滥用这种独占地位的行为，滥用市场支配地位的行为等等。因此中国的石油市场现在具有以下两个特点：其一，市场的主体是依法成立的，即中石油、中石化、中海油等特大型企业都是国家特许成立的，而且他们的经营的范围、职能等也是政府管制的，也就是说，中国石油的垄断状态和垄断企业是依照政府的行政命令形成了，在一个管制的行业，这些石油企业对市场的垄断本身是合法的，不是非法的垄断。其二，中国的石油行业实行的是全面的价格管制。其价格的确定也是政府有关部门依照《价格法》制定调整石油市场的价格。因此即使《反垄断法》出台，也不会改变现有的价格管制局面。

　　第二，中国未来的《反垄断法》依然适用石油行业企业的垄断行为。

　　刚才说的《反垄断法》可能让大家很失望，尽管中国的石油行业是政府管制的行业，但石油企业的经营行为依然要受到《反垄断法》的规制。就像我刚才谈到的，大企业的垄断状态并不是这部法律要反对的，这部法律是要规制你滥用市场支配地位的行为，我想我们国家未来出台的《反垄断法》，应该同西方国家《反垄断法》的主要内容是基本一致的：一、禁止垄断协议和共谋、合谋的行为；二、禁止滥用市场支配地位的行为；三、经营者集中控制的问题。我想这三个方面都会涉及到现有企业的经营行为的规范，如果中石油、中石化或者是其它任何的合法准入的企业，如果他们采取卡特尔的行为——限制产量、在销售过程中联合抵制，任何的共谋造成的有价无市等，或是滥用市场支配地位的行为，如搭售、拒绝交易等行为，《反垄断法》对违反上述规定的是一定要重罚的，甚至是要处以刑事犯罪的处罚。还有就是企业并购的控制问题，这在各个国家都是事先申报的，如企业并购在达到法定的标准、营业额和销售额时，我们也会设计出一套方案来，达到标准的企业并购就要向反垄断主管机构申报，申报的目的就是要判断它对于市场竞争格局的影响，当然，这里主要是指并购的行为。在这种垄断行为上，反垄断法会有其制约作用的。

　　最后，我想谈一下管制与反垄断的关系。

　　刚才大家谈到我们是一种管制的石油行业，那么被管制与反垄断究竟有什么样的关系，我同意王大用主任的观点，任何国家都会对某些行业有管制制度，包括自然垄断行业、具有自然垄断特征的行业以及关系到国计民生的特殊行业，当然管制的具体程度是不一样的。具体而言，就是通过设立专门的机构，来制定、控制商品、服务的价格、质量、竞争条件、企业的社会责任等。政府机构的这种监管行为是国家行为，是被特定的法律所授权行使的，是可以豁免适用反垄断法的。但是我刚才在上面的观点里也讲到，如果企业实施了垄断行为，排除、限制竞争，损害消费者利益，依然是要适用《反垄断法》的。

　　事实上，《反垄断法》所针对的是自由竞争领域，也就是说市场机制发生作用的时候所运用的一种法律，而管制是要对市场运用行政手段的直接干预；当然，至于哪些行业需要管制，需要管制的程度是多少，这是在座的经济学家要解决的问题。但是，我看到在各个市场经济国家的一个非常重要的经验，那就是必须要对管制的效率与市场的效率进行比较，只有当管制的效率高于市场自由竞争的效率的时候，管制才是可行的。

　　以上就是我今天要的谈的观点。最后就是我国的《反垄断法》即将出台，我希望中国的石油行业，包括我们随着入世的承诺已经开始实现，竞争机制也在不断的引入，希望能形成一种真正的竞争格局，这样的话，未来的《反垄断法》才可以在更广泛的范围里适用。

　　盛洪(著名经济学家)：

　　谢谢黄教授，黄教授从法律的角度又讨论了一下与石油行业垄断的一些相关问题。

　　刚才几位教授从各个角度来谈了这个问题，从大家的发言不难看出，大家在某些问题上看法比较一致，都认为这次的“油慌”和我们的价格管制制度有关。但仍然有一些问题存在不同的看法，一种是认为，要对体制进行改革，要引进市场竞争机制，价格应由市场来决定；另一种则认为，石油产业具有规模经济性的属性，这个特性应当使我们的企业非常的大，所以一旦引入竞争，可能会导致很多的小企业进入，我们原有的大企业很多东西会丧失，在国际上面对很多大的石油巨头，可能会缺乏竞争力。对此，我想谈谈我的看法。

　　第一，这次“油慌”，无论怎么称呼，对中国人来说是一次非常重要的事件，它在提醒我们，过去在报纸上看到的外国所面对的，可能将来中国人也会面对。

　　实际上石油是一种很复杂的商品，简单的说，是一种可以用竞争性来提供，但又不是一般的商品。他的独特性决定了有时候不能按照市场来行事。像石油危机，是一种短期内出现的一种石油供给的不足，可能最初的缺口就是5%左右，但由于它是大众必需品，又是可耗尽的资源，所以实际上很小的缺口就会导致大众的心理恐慌，从而导致价格大幅度的波动，最后形成石油危机。

　　现在的中国，我认为是赶上了石油时代的末班车。这次“油慌”大家都在说不是石油危机，但是它是石油资源在全世界的分配在接近耗竭的一个信号，中国人要清醒地认识到这一点。虽然这个事情是全国的还是局部的无所谓，但我们需要认真地对待，不可小视。

　　第二点，大家都按照理性人的逻辑做事，最后却导致不好的结果，为什么会这样？这里面包括大的集团、小炼油厂和走私的人，他们都是按照普通人的逻辑在做事，但最后却导致了一个不好的结果，所以我们只能认为，是这套规则和制度本身存在某些问题。

　　我想说的是，我们的机制到底有什么问题？刚才大家比较一致的看法，是说我们现在是价格管制，价格管制常会导致价格倒挂，但实际上按照董教授的说法，这个倒挂不会很大，并且是有时滞性的，所以它并不是一个很大的问题。

　　问题的关键在于，我们为什么要管制？这是因为我们的石油产业体制是垄断的。如果是竞争性的，就不会管制了；只要你是垄断的，就管制了。所以，我们的管制体制恰恰是垄断体制所造成的。

　　这个垄断体制是怎么形成的呢？刚才王大用教授说，在美国有几个寡头。应该说美国的寡头是他的体制造成的。第一它是市场形成的，第二在这些大寡头之外，还有成千上万的石油开发商，就是说在这样的行业内，别的企业有进入的权利。但中国不一样。石油行业它在本性上不是一个垄断性的行业。垄断行业一般来讲是自然垄断，就是说我这个企业的生产能力特别强，而且能够供给所有的市场，但是实际上石油产业它天然不是这样的，即使全世界最大的生产石油的开采企业，它也供给不了全世界，最大的沙特一年产油是4亿吨，但是全世界好几十亿吨，炼油也如此。所以石油产业从本性上来讲是竞争性的。那么中国为什么形成垄断，这就涉及到刚才讲到的“行政垄断”，经济学一般讲“行政性垄断”。行政性垄断和市场竞争中形成的垄断是不一样的，它是人为制造的，本来是可以避免的，但是是人为制造的，这是中国的一个特点。

　　不是说政府不可以授权，而是授予垄断权应当具有几个条件。

　　第一个条件，它应具有某种独特的性质，这种性质使得市场失灵。有这种性质的一般就两种，一种是自然垄断，一种是公共物品，有这个条件，我们可以考虑授予它垄断权。而事实上，石油产业不是天然垄断的产业也不是公共物品。

　　第二个条件，被授权的垄断企业，就不能简单的使它只追求营利，而应当履行某种公共责任。我觉得至少有两点责任，一是提供普遍服务的责任，像电信、自来水，都有普遍服务的意识。你如果垄断了，不能说，那个地方那么偏，我过去我亏了，我不干，那是不行的。二是提供不间断服务的责任，不能说我赔了，我价格倒挂了，我的自来水是不是可以关掉了，你在跟政府签特许权合约的时候，要接受这个业务，否则不能签的。而事实上，文件在规定三大集团垄断权利的同时，并没有规定相应的义务。

　　第三个条件，被授权的垄断企业，应当受到监管。其中价格是最重要的。而事实上，我们现在只有对零售的监管，没有对出厂价、批发价的监管，所以经常会导致价格倒挂。垄断企业可以自己制定批发价和零售价，所以是缺乏监管的。

　　综上所述，这个授权实际上是缺乏这三个要件的。

　　另外我也想指出一点，就是在这样一种体制下，我们的垄断集团实际上在油价上涨时获得了巨大的利益，这一点要非常明确。要知道油价上涨不是产油成本上涨了，完全是需求大了，供应没有跟上，所以没有成本上涨的概念。并且要知道很重要的一点,就是中国三大石油集团在国内是产油的，实际上我们的自产油是很大量的，今年大约全年的产量在1.8亿吨左右，今年进口实际上也就是在1.3亿吨。你随着国际油价的上涨，其实你每吨油实际是在获得更大的利益，在这同时并没有任何成本的增加，而且进口油绝对比现在国内产的油要少得多。这个含义是什么？就是说进口原油的价格的上涨不如你国内油价坐在那价格就上涨得多。所以所谓的成本问题并不存在。所以从总体上讲，是他们赚了。这两年，中石油、中石化都有报表，他们的利润在飞速上涨。去年中石油是1029亿元的净利润，去年中石化是300多亿元。所以从这个意义讲，就是所谓的国际原油价格上涨导致亏损和倒挂等东西，很大程度上只是它比较偏颇地强调了一个方面。

　　由于石油是战略物资，是大众必需品，是可耗竭性资源，可能会导致石油危机，在这种时候，政府就不能完全撒手。所以它应该是以一个竞争性的市场为主、以政府的监管为辅的体制框架。

　　一旦改起来我认为其实并不难。我们要利用现有的石油公司。中国现在之所以垄断严重，还因为几大公司在很大范围内是划分地盘的，在地盘之内它是百分之百的垄断。所以现在如果打破地盘，三家公司也会形成竞争关系。然后再引进国外的进口，国外的石油公司就可以跟国内公司竞争，这时管制价格就可以去掉了，同时国内的开采、炼制这些领域应当放开，这样就能在较短的时间实现石油体制的改革。

　　王大用：刚才盛洪讲得很有道理，自然垄断只是在有限的行业、有限的情况下才存在，大量的行业并不具备这样的特征，石油石化是完全不具备自然垄断特征的行业。如果在这个行业里面出现了垄断，就应该进行合理合法的制约。

　　我们处在一个转轨期，是处在由计划经济那种没有相关法制的情况下逐渐向市场经济转变的过程中。在这中间，政府起了非常重要的作用。对于已经形成的事情再变动的时候，我们应该采取非常谨慎的态度，避免给企业造成管理体制上的反复变更，从而带来企业经营上有很大的损失，在这一点上我们要有责任感。

　　在90年代末形成的石油石化的大企业，有当时形成的历史原因。实际上那时出现了大并购的趋势，当时油价低到十几美元的时候，很多企业不赚钱，相当一部分企业处于被并购的状态。只是因为当时没有出现能够按照市场化的原则组织企业进行并购的市场与法律环境，所以由政府给放在一起了。所以今天再对这个合理性、合法性来探讨，实际上有很多历史上说不清的问题。现在这几个大企业渐纳入了管理良好的企业，特别是已经在海外上市了，所以它的体制变化将影响到更多投资者的利益，在这里面更要谨慎地行事。在它走到今天的历史轨迹，我们只能从今天的角度出发来谈，而不能回头来算过去的旧帐。

　　刚才我的观点是，我们应当在价格管制的必要性上再有所探讨。大家公认所谓的“油慌”和我们的价格管制有相当大的关系，那么这个价格管制有没有必要放弃，或者不放弃而是调整的更频繁，例如和周边的国际市场形成很少的价差，或者是完全放开，这个是值得探讨的。现在比较紧迫的事情是，我们要在这个问题上赶紧有所改进。

　　盛洪：中石油、中石化境外上市是一个事实，据说当时上市时投资者就有这样一个疑问，就是说你们的垄断地位能持久吗？因为当时曹远征在做这个事情，就说当时这些投资者反复在问这样的问题，说你这样的垄断地位会不会有一天被打破。而且像中国最大的问题是它没有像国外那样征收矿区使用费，像中东一些富油的产油地区，矿区使用费国家和企业是一半一半的，美国政府一般也是六分之一的资源使用费，按照现在的油价来算就是一吨70多美元，相当于人民币600多元，而中国非常低，现在才30元，远没有达到经济上均衡的资源使用费这个水平。樊刚曾经说过，当时巴菲特买中石油的股票，他说这不是把中国人应该收的资源使用费给了巴菲特吗？因为中石油这个1029亿的利润中，有几百亿是资源使用费的，这是很荒诞的事情。所以在这个时候，改革需要渐进，我们应当把资源使用费征收起来，而不能为了两个公司的境外股东而牺牲中国的利益。

　　王大用：当初西气东输管线的建设组建公司的时候，也是让外资进入。外资进入的时候，不光要管道，还要源头的气田，最后不是政府去谈，而是企业去谈。你要气田，这资源不能白给你，企业说，这个资源原来谁也没有发现，是我们投入了巨额的成本才发现的，这个成本不能白给你。事实上，石油、天然气的发现都是很不容易的，这需要巨额投入。

　　盛洪：接下来进行第二个阶段，我把提问的权利交给我们《中国新闻周刊》的记者。

　　中国新闻周刊记者：我想问董教授一个问题，你在参加发改委的课题时，关于油价形成机制的问题说得比较多。现在有两种说法，一种是刚才王主任说的，跟中石油、中石化的观点类似，就是把现在的石油定价机制由原先的一个月缩短，或者是使它更加的灵活。还有一种说法就是我们接触到的一些学者，他们认为目前的定价机制应该延长，因为如果延长了以后，有可能会督促着这些石油企业去进行商业储备，请问您怎么看这个定价机制。

　　董秀成：定价机制就像你说的，有一些人在研究这个东西，媒体上可能有一些报道，是有一些言论。但是我实际上对最近一段时期是回避的，我不愿意回答这个问题。因为这个事情从现在看，确实比较敏感。但是我可以从学者的角度来谈谈这个问题。

　　从长期的目标来看，我认为价格是必须放开的，这是我一贯的观点。石油体制改革是一个配套工程，国家应该综合来考虑，但是现在实际上是一种分散，发改委专管

　　尽管如此，但我还是主张现在不能放开。为什么？原因很简单，因为现在是垄断格局，市场竞争主体不充分，说到底，中海油都没戏，它没有下游，所以一旦放开，就由政府定价变为两大集团任意定价，就变成这样的局面，所以目前不能放。但是我主张要把目前存在的这种价格机制它的弊端尽量地减少，比如说像时滞性的问题拖后，我主张是频率加大，加大多少？可以先试，试半个月，半个月之后再试一个星期，最后变成实时的，这是完全能做到的。因为数据是有的，每天都公布数字，你一算就能算出来，这样就使政府由制定价格者变成类似于报价方。

　　另外一个原因，我为什么主张不放，就是因为竞争主体太少，如果政府不制定不公布这个价格，由谁来制定由谁来公布。所以从长远来看，中国的体制改革还是要让外资进来。去年零售是对外资是开放的，06年底批发也对它开放，就是还是要让它进来。同时我主张对民营企业应该采取特殊政策。现在民营企业几万家，都是非常小的，而且这些企业形不成气候。我主张国家对民营企业有一定的扶持政策，让它做大，虽然这个时间会非常漫长，但要往这个方向走。最后变成什么样子？就是几大集团、非传统石油的国有企业、民营企业和外资企业，形成一个市场主体非常多的局面，这才有竞争。有了竞争以后，再在几个大的城市，像上海、深圳，建立比较大的石油和期货市场，让这些市场起到一个报价的作用，使企业有一个参考依据，否则连参考依据都没有。所以现在就是在让发改委由制定价格转化为类似于发布价格的角色，没有任何其他方能来做这个事情。但是至于这个完全放开的时间，不会很快。这些是我的观点。