中国新闻周刊“新闻中国”八月论坛实录

著名经济学家盛洪
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论坛嘉宾：王大用（左上）、邓郁松（右上）、董秀成（左下）、黄勇（右下）

嘉宾与主办方合影，从左至右为：董秀成、李中强、盛洪、王大用、黄勇、邓郁松

　　主题：石油体制改革的现状与未来

　　时间：2005年8月26日

　　地点：中国新闻社

　　主持：盛 洪 著名经济学家

　　嘉宾：王大用 国家开发银行专家委员会常务副主任

　　邓郁松 国务院发展研究中心市场经济研究所综合研究室副主任

　　董秀成 石油大学经济管理学院副院长

　　黄 勇 经济贸易大学法学院教授

　　刘彦(《中国新闻周刊》战略发展部主任)：

　　尊敬的各位来宾：下午好！

　　“新闻中国月度论坛”是《中国新闻周刊》的新闻衍生产品。她是以当代中国政治、经济、文化、社会诸领域的重大事件为议题，旨在透过对重大政治经济社会文化事件的分析，对市场经济发育过程中发生的一系列问题与现象进行探讨。在已经举办过的论坛中，新闻中国三月份的主题是《济贫安富，共享和谐社会——解读政府执政新思路》、四月份的主题是《商业银行治理与金融家精神重塑》、五月份的主题是《两岸未来及其影响因素》、六月份的主题是《房地产业治理与政策理性》、七月份的主题是《全球资本并购与规则建构》，八月我们选择了《“油慌”解析与石油体制改革》这个主题。非常欢迎各位来到“新闻中国八月论坛”的现场，下面，请经济学家盛洪先生主持这次的论坛。

　　盛洪(著名经济学家)：

　　这是我第一次来《中国新闻周刊》，非常高兴在这里与大家结识，也非常感谢你们对我的信任，让我来担任今天这个论坛的主持人。今天的话题是由前一段时间的“油慌”所引起，我看到《中国新闻周刊》这期的封面就是《中国式“油慌”》，并且各大传媒最近对“油慌”的报道也非常的多，这说明这一话题已经引起了社会的高度关注。

　　可能在若干年前，这个话题还算不上是一个特别热点的话题，应该说这个话题是随着中国经济的高速发展和快速变化而逐渐受到关注的，尤其是中国这几年逐渐形成了汽车大众化的趋势，在这样的趋势下使越来越多的人拥有了私家轿车，汽油这样的产品，从过去应该说和普通人没有太大的关系，到现在，已经像电、燃气、电信一样越来越成为大家的一种生活必需品。因此我们就更应该针对中国独特的背景、制度和环境来进行认真的思考。

　　应该说选择在这个时候对这样一个话题进行讨论是很及时和必要的，我们今天的讨论，是希望通过理性的分析，找到导致问题的原因并善意的提出解决问题的方案，以促进行业和整个社会的前进。

　　今天论坛的第一个议程是由每位嘉宾做十分钟的演讲，发表各自对“油慌”的解析以及对改革设想的主题陈述，下面就请大家畅所欲言吧。

　　董秀成(石油大学经济管理学院副院长)：

　　我想从石油体制、产生这次所谓“油慌”的原因以及如何进行改革这三个方面来谈一下我的看法。

　　目前的石油体制的形成，经历了以下四个阶段：

　　第一个阶段(从解放后到1980年)：严格的计划控制。在这一阶段，石油作为国家的一类物资，不同的部门承担不同的管理职能，它的管理是非常严格的。

　　第二个阶段(从1981年到1993年)：计划与市场双轨并存。从1981年开始，当时的石油工业部，就是现在的中石油的前身，经国务院的批准开始实行一种特殊的政策，即产量包干政策。随着改革的深入，到了90年代的初期，石油部就变成了中国石油天然气总公司和中国石化总公司，这两个互为上下游的企业在当时是有一定的自销权的，也就是国家放权了，原油有5%的比例可以自销，成品油有9%的比例可以自销，自销的比重虽然不大，但其意义是非常非常大的，正是因为有了自销权才出现了所谓的市场。在这一时期，价格是实行双轨的，国家计划部分由国家计委来定价，而企业自销的部分，则由用户和石油企业来协商定价。这一时期，成品油的流通是以中石化为主，且在北京、上海、南京都建立了石油期货交易所，这一时期，虽然市场化程度还比较低，但毕竟算是有市场了，应该说这是个很大的变革。

　　第三个阶段(从1994年到1997年)：恢复计划管理阶段。由于前一时期的市场比较混乱，在1994年的时候，国务院就下发了一个《关于改革原油、成品油流通体制意见的通知》，通知明确规定了所有的石油资源要计划配置，同时要求整顿流通秩序。通知规定，原油的收购职能由中石化专营，成品油则必须由国家计委进行导向配置，取消企业的自销权，同时取消双轨制价格。通知还规定，原油的价格由国家统一制定，成品油的价格，在35个中心城市里由国家制定，其他的由当地的物价部门来制定，同时取消北京和上海的石油期货交易所。这一时期的贸易权由中石化一家变成了中石油、中石化、中化和珠海振戎四家，但石油贸易仍然处于垄断。

　　第四个阶段(从1998年开始)：深化改革阶段。1998年，原来的两大石油公司实行了大的重组，组建成两个新的实现了上下游、内外贸、产供销三为一体化的集团化公司即中石油和中石化，这两大集团公司成立的同时还具有原总公司的政府职能，也就形成了目前的局面：两大集团对市场的控制力非常强。重组所带来的变化是，首先，原油只能由两大集团来加工，但实际上并没有很好的执行下来，然后就是中石油、中石化都具有贸易权，另外，原来地方的石油公司，完全划归到中石油、中石化。这就导致了中石油、中石化对成品油的批发环节的垄断。而零售市场也是如此，根据国家规定2001年以后新建的

　　关于出现所谓的“油慌”，我认为大体上是以下几个原因：一是由于现行的价格机制形成了价格倒挂，使得炼油企业的积极性不高，从而供应量有一定程度的减少。二是走私的因素，原来珠江三角洲存在着大量的走私入境，而由于价格的原因，走私量减少了，所以也使供应量减少了。三是有部分商人因预测到原油会涨价而进行囤积。最后是发改委所说的天气原因，当然，对于这一点我个人并不是太认同。我想可能就是由于以上原因，导致了现在的局部地区成品油供应紧张，我认为，目前这种状况把它叫做“油慌”是不合适的。

　　第三个方面我想谈一下如何进行改革，从体制上来说，我认为改革的思路就是转变政府职能，真正实现政企分开，逐步放松市场准入，打破垄断，积极培育市场主体；从市场准入来说，我认为将来应该是两大集团：中海油，中石化集团和其他的外资企业、民营企业并存，市场主体多元化，包括贸易权在内都应该逐渐放开。关于价格机制，我认为需要不断的进行完善。一、应逐渐实现完全的市场化，要使得价格机制能够反映国内的供求关系，而不是简单的传递国际油价；二、由滞后走向实时；三、价格的主体不应该是政府，而应该逐步走向企业。关于监管，我主张应该将政策制定与监管分开，要通过法律和行政法规来进行政策的制定，制定的政策要为市场建立一个公平、有序、竞争的局面，在监管方面，要淡化目前的政府审批，应该把监管的力量主要用在规范和监督市场行为上。

　　盛洪：感谢董教授对形成目前石油体制的基本缘由以及现状的剖析，给大家打下了一个很好的基础。下面我们请王大用先生发言。

　　王大用(国家开发银行专家委员会常务副主任)：

　　确实“油慌”这个词我也不赞成，没那么瘆得慌。这次只是在一些局部的地区，一些人“慌”了那么多天，仅此而已。我们要重视它，但也不必小题大作。石油作为重要的能源，对我们很重要，但我们的石油进口比起美国的进口量来还是比较少的，差不多只占美国的五分之一。

　　董秀成：去年，美国的进口量为6亿多，咱们去年是1.3亿。

　　王大用：我不认为世界油价的飙升是由于受到我们的影响。国际油价这么飙升事先肯定没有多少人能预料到。欧美国家不慌不忙，为什么，我看也有点较劲的意思，实际上进入二十一世纪，在国际石油市场原来的格局下，就增加了中国这么一个大的经济体，这对油价肯定有影响。前两年油价从20多美元升到30多美元的时候，有人就开始担心会对世界经济产生影响。当时我问过一些来访的美国和西欧的经济学家对影响的预测，共同的观点是这已经不是70年代两次石油的危机的情形了，因为，现在他们的经济所能承受因油价带来的影响的能力已经要强的多了。从消费上看，他们的石油开支在GDP里面一般占2%-4%的样子，而七十年代这一比重要占到9%——10%，从技术上看，他们国民经济的方方面面比那个时候要节能多了，所以现在应付这个情况要好多了。而我们的情况如何呢，是不是我们就经不起冲击，咱们的技术没有他们进步，也不见得。第一，从能源消费结构上来看，我们的能源消费有三分之二仍然靠煤炭，比如，我们的发电主要是燃煤电站，而欧美的国家燃煤电站则相对少一些，石油的消费在我们能源消费中的比重，最高的时候是24%，而去年是22%，可以说它的影响是有限的。第二，虽然现在的油价升高了，我估算了一下，我们的石油消费占GDP的比重也就是6%—8%的水平。有了这些大的框架，所以，我们就不是那么怕“油慌”，我们用不着“慌”。

　　最近这段时间在广州出现的所谓“油慌”，其原因是什么？我认为就是刚才董教授介绍过的——“价格管制”，因为市场上任何一种商品，如果说它的价格能够很灵敏的、很有弹性的对供需进行调节，就绝对不会出现这样的情形，因为供需是平衡的，只有当价格不能及时调解供需的时候，才会出现排队的现象。我们国内管制成品油的结果就是造成了内外的价差。所以那天晨波(中国新闻周刊记者)给我打电话的时候，我首先问，这“油慌”出现在什么地方？在广东。是在黑龙江吗？不是。是在陕西吗？又不是。所有北方内地都没有发生，仅仅在广东发生，如果把仅仅把问题归结在供求，那就不应该只发生在那个地方。那个地区，仅仅三四年以前，在珠江数不清的河叉里面，有成百上千的走私成品油的小船，海关抓都抓不过来，就像蚂蚁搬家。当时由于我们的油价偏高，而香港的价格整体偏低，尤其是当时还有那种不含税的工业用的带红颜色的柴油，那个时候他们从香港那边走私油。我们动用了海关、公安的力量拼命的去抓捕，但效果很有限。那么今天走私的压力好像消失了一段时间了，但是在很容易进出的情况下，有些有赚钱头脑的人，有条件的人，可能马上会想到这个渠道，除非这个渠道不存在。所以，只要是管制价格，就会出现内外价差，即便是管制再严的东西都会出现类似情况。但从另外的角度说，国家对油价进行管制有没有道理？也不是毫无道理，尤其是当油价飙升的时候，担心对国内经济产生大的冲击是有道理的。这是一种很正常的担心，各国的领导人都会有这个担心。但这种担心是必要还是不必要？或者是不十分必要？如果会对我们的经济产生很强的冲击，那么这个担心是必要的，而如果冲击有限，没有那么严重的话，就不必要人为的造成一些市场上不正常的投机机会。刚才我说了，实际上我们的能源，石油消费在我们的能源消费中只是占有一个比较小的比重，石油开支在我们GDP中的比重也不是特别高，所以，应该讲这个冲击是有限的。

　　这几年我们石油消费比较快的上升，和中国的经济到了目前这个阶段，在相当一部分地区，轿车开始大规模的进入中等以上收入家庭有关。但是在这个阶段，我们也存在着很多人为的浪费，比如限制小排量汽车，北京还带头限制。小排量汽车受到了这么多政府的不合理规定的限制，还有就是受到观念的限制，有钱的还不要小排量的车，这种观念也是不对的，比如，欧洲大多都是小排量的车，很少有很奢侈的豪华车，在这些方面我们政策应该尽快的进行调整，我们应该有更多的政策来鼓励大家节能。我们不能在我们这么多人口的国度里面，建立一个浪费的经济。

　　关于体制的问题，大家谈到体制问题除了谈到企业的体制问题，还谈到垄断，似乎只有打破了中石油、中石化、中海油的垄断才有出路，一下子打的粉碎，变成几百家企业才可以。这种理论我觉得只能叫做“竞争拜物教”，仅此而已。因为事实上你看看全世界所有的市场经济国家，各行各业，真正能够实现完全竞争的是极其罕见的，有些产品本来可能实现，比如说牙膏，但很遗憾，牙膏行业至今还垄断在像宝洁公司等一些公司手里，本来可以实现完全竞争的行业现在都实现不了，而有些行业则天然就适合大规模的企业。中石油、中石化、中海油在中国的规模算是大的，但在世界石油企业里面他们的规模并不算大，我们可以看到，在美国也不过是那么几个石油公司——美孚、壳牌，到欧洲到处见到的不过都是壳牌、BP等等，这几个寡头在瓜分着全世界！所以简单的认为“竞争拜物教”显然是不合理的。而我们这几年的改革，在企业的大小、合并、拆分等问题上做的太多了，而真正在企业的治理结构、企业的管理机制方面做的反而不够，比如，前几年的电信行业，认为只有打碎了才有出路，消费者的通讯价格才能便宜，我们看，一拆二，二拆三，拆到现在，结果是怎么样的呢？消费者的通讯价格又降低了多少呢？——没有降低多少。为什么没给消费者带来利益呢？道理极其简单，价格还是国家管制的，即便是拆完了以后，他们在竞争的时候还必须要执行国家的价格，而不能通过价格的竞争来争取消费者。可以说，电信行业的改革没有抓住市场经济的要害，而带来的是那个行业大量的重复投资、极低的设备利用率，所以，我们应该认真的考虑一下改革的方向问题。

　　在过去的三四年间，我们把从改革开放后已经逐渐开始形成的节能经济，又变回了高耗能经济、高消耗经济，GDP每增长1百分点，能源消耗得增长1.5-2个百分点，这样下去我们是无法持续的，必须把这个比例关系调过来，而不是继续的去浪费。

　　盛洪：今天看来还是有一些不同的看法呀，看来我们今天下午还是有很多的问题需要进一步的来讨论。下面请邓郁松来讲一下您的观点。

　　邓郁松(国务院发展研究中心市场经济研究所综合研究室副主任)：

　　我先谈几个和“油慌”有关的数字。第一个数字：2004年，全国的原油一次加工能力是3.15亿吨，当年的原油加工量是2.71亿吨；第二个数字：2004年以来，中石油、中石化两大集团的炼厂开工率均在稳步的提高，到目前为止，要想让他们再进一步增大炼厂开工率已经不大现实，因为基本上都处于满负荷了；第三个数字：今年上半年，成品油进口是明显减少的，而出口则是增加，上半年成品油进口比上年同期减少了21%，出口增长了48.6%。这些数字说明了一些问题，第一点，从我们的资源能力上来看，应该是可以满足国内需要的；第二点，到目前为止，如果要通过增加投资来提升生产能力，短期内恐怕做不到；第三点，其它的油跑到什么地方去了？我们除了两大集团之外，我们还有合资的炼厂，还有地方的炼厂，七月初的时候，我跟一个地方炼油厂长交流过，当时他们的开工率大概是60%左右，在以前国内和国际油价没有太大差异的时候，地方炼厂可以供应一部分成品油，还有就是走私的因素，但现在是国内的油价低于国际市场了，所以，这两个因素就都不存在了。作为地方炼厂也好，走私油也好，他们是完全遵循市场经济规律的，而中石油、中石化则既有经济目标，又要承担一定的社会责任。在目前的社会体系下，我个人认为，如果说存在着石油供应紧张的话，确实和我们的价格因素有很大的关系。

　　从用户的角度来讲，大家都希望成品油价格能低一点，特别是在油价不断高涨的时候。那么我们可以来看一下其它国家在这方面的经验，目前主要有两种定价方式，一种是像美国、澳大利亚、西欧等一些国家，他们是完全的市场化的定价方式，原油价格涨，成品油价格也跟着涨；另一种是像东南亚的泰国、马来西亚，这些国家和我们国家的定价机制有一定的类似之处，从2004年以来，在国际油价不断上涨的同时，他们这些国家是对国内的石油价格实行补贴的，但是补贴的成本特别大，进行补贴的钱是从哪里来的呢？当国内油价相对高于国际油价的时候，会有一笔基金，而当国内油价相对低于国际油价的时候，会把这笔基金再补贴出去。这就要求一定要对国际的油价走势有一个相对准确的判断，如果国际油价波动过大的话，你的补贴将不能持续。而2004年以来，我们多次上调成品油的价格，但是每次上调都没有调到位，而且越调价差反而在增大，到目前为止，即便两大集团公司完全开工，也还是不能满足市场上的需要。这主要是因为你的隐形因素、隐形供给都已经不存在了。所以，我想下一步，如果我们政策要调整的话，就一定要将市场机制和流通机制同时调整。

　　我基本赞成董教授关于改革的观点。第一，价格机制一定要进一步的完善，我们没有办法回避国际油价的波动，因为你现在每年的进口量是1亿多吨，你不可能形成两个价格，既然不能回避，就要对国内的油价进行一个调整，但完全放开也不行，现在国内的竞争状况和国际上还是有一定的差距。如果完全放开价格，恐怕这个价格更加不会是一个合理的价格。我们不赞成马上就完全放开价格，但一定要接轨，接轨的第一步就是要解决制度的问题，如果制度没有问题的话，中石油也好、中海油也好、其它的炼厂也可以从国际市场上进口油，这样的话资源短缺的问题就解决了。从长远来看，我还是赞同让市场的主体能有一个平等的权利，通过适当的竞争，使价格保持在合理的水平上，合理的水平并不代表就一定是一个很低的价格，合理的油价也有可能是一个较高的价格，如果国际市场的油价已经很高了，国内是不可能长期人为的保持一种低价的。从其他的商品来看，任何一种价格的扭曲，都会带来资源配置的扭曲。我们回顾一下国际油价，90年代是油价处于相对比较稳定的时期，恰恰在这个时期，整个世界节油的效果是70年代以来最差的，80年代初整个世界的节油效果是最高的，但随着油价的下降，到了80年代末，节油的效果就下来了，到了90年代是最差的。这说明，当油价越低的时候，恰恰也是西方国家节油效率越差的时候。所以我想价格从长远来看还是要放开，由国家来进行定价应该只是暂时的。

　　还有一个热点问题，我要谈一下，在这次油价上涨的过程中，会出现这样一个反差，因为原油价格的上涨，中石油、中石化的利润也就变得很高，很多媒体都在炒这个事，认为应该由企业来补贴现在成品油的价差，我觉得这么做是不恰当的。我们认为，应该把通过石油公司自身的努力而创造的效益和由于其它的因素(如价格因素或是供需因素)而获取的利润给分开，比如，英国在这方面做的就比较好，他们是通过调整税率的方式来实现的，在高油价的时候，国家可以增加一个税种叫石油收入税，也就是当油价涨到很高的时候，国家可以收税，当油价降低的时候，国家也随之降低税率，这样就使得石油公司不会有很大的亏损。我赞成一定要把通过石油公司自身的努力创造效益和由于其它的因素而获取的利润给分开，我不赞成仅仅用单个企业来承担稳定油价的作用，这是不大现实的，也是不能持续的。

　　盛洪：邓主任又给了我们做出了很多的判断，相信大家的想法都是要趋利避害的来解决问题。下面有请黄教授。

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