董秀成：石油体制的演进与改革 | |||||||||
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| http://www.sina.com.cn 2005年09月02日13:04 中国新闻周刊 | |||||||||
  石油大学经济管理学院副院长董秀成 董秀成：石油体制的演进与改革 [提要] 中国石体制油的形成经历了严格的计划控制、计划与市场双轨并存、恢复计划管理与社会改革这四个阶段；“油慌”的形成与现行的价格形成机制、炼油企业的亏损状况、走私反向等六大因素有关；改革的思路在于要转变政府职能，放松市场准入与打破垄断。
石油体制演进历史 目前的石油体制的形成，经历了以下四个阶段： 第一个阶段(从解放后到1980年)：严格的计划控制。在这一阶段，石油作为国家的一类物资，不同的部门承担不同的管理职能，它的管理是非常严格的。 第二个阶段(从1981年到1993年)：计划与市场双轨并存。从81年开始，当时的石油工业部，就是现在的中石油的前身，经国务院的批准开始实行一种特殊的政策，即产量包干政策。随着改革的深入，到了90年代的初期，石油部就变成了中国石油天然气总公司和中国石化总公司，这两个互为上下游的企业在当时是有一定的推销权的，也就是国家放权了，原油有5%的比例可以自销，成品油有9%的比例可以自销，自销的比重虽然不大，但其意义是非常非常大的，正是因为有了自销权才出现了所谓的市场。在这一时期，价格是实行双轨的，国家计划部分由国家计委来定价，而企业自销的部分，则由用户和石油企业来协商定价。这一时期，成品油的流通是以中石化为主，且在北京、上海、南京都建立了石油期货交易所，这一时期，虽然市场化程度还比较低，但毕竟算是有市场了，应该说这是个很大的变革。 第三个阶段(从1994年到1997年)：恢复计划管理阶段。由于前一时期的市场比较混乱，在1994年的时候，国务院就下发了一个《关于改革原油、成品油流通体制意见的通知》，通知明确规定了所有的石油资源要计划配置，同时要求整顿流通秩序。通知规定，原油的收购职能由中石化专营，成品油则必须由国家计委进行导向配置，取消企业的自销权，同时取消双轨制价格。通知还规定，原油的价格由国家统一制定，成品油的价格，在35个中心城市里由国家制定，其他的由当地的物价部门来制定，同时取消北京和上海的石油期货交易所。这一时期的贸易权由中石化一家变成了中石油、中石化、中化和珠海振戎四家，但石油贸易仍然处于垄断。 第四个阶段(从1998年开始)：深化改革阶段。1998年，原来的两大石油公司实行了大的重组，组建成两个新的实现了上下游、内外贸、产供销三为一体化的集团化公司即中石油和中石化，这两大集团公司成立的同时还具有原总公司的政府职能，也就形成了目前的局面：两大集团对市场的控制力非常强。重组所带来的变化是，首先，原油只能由两大集团来加工，但实际上并没有很好的执行下来，然后就是中石油、中石化都具有贸易权，另外，原来地方的石油公司，完全划归到中石油、中石化。这就导致了中石油、中石化对成品油的批发环节的垄断。而零售市场也是如此，根据国家规定2001年以后新建的加油站，必须由两大集团参股或控股。而成品油的价格机制则是向国际接轨，把国内的油分成四大类，每一类参照国际上的一个油种，每个月国家发改委根据上个月那一类油的国际市场价格的平均值来确定我们国内原油的价格，比如说汽油和柴油，我们是参照新加坡上个月的平均价来确定我们的零售标准价，然后允许两大集团有5%的上下幅度调整，后来又将参照地扩大到纽约、鹿特丹，进行三地加权，后来又改成等国际上的价格波动到一定程度以后，比如说超过5%或8%，国内再调。对于这样的价格机制，最初因为国际油价比较稳定，价格波动可能就是几分钱，大家并不敏感，但是从04年开始，随着国际油价的剧烈波动，导致了这种价格形成机制没有被完全的执行，在这一时期，由于国家发改委会担心油价过高老百姓很难承受，因此在确定油价的时候考虑了更多的因素。 “油慌”成因解析 关于出现所谓的“油慌”，我认为大体上是以下几个原因：一是由于现行的价格机制形成了价格倒挂，使得炼油企业的积极性不高，从而供应量有一定程度的减少。二是走私的因素，原来珠江三角洲存在着大量的走私入境，而由于价格的原因，走私量减少了，所以也使供应量减少了。三是有部分商人因预测到原油会涨价而进行囤积。最后是发改委所说的天气原因，当然，对于这一点我个人并不是太认同。我想可能就是由于以上原因，导致了现在的局部地区成品油供应紧张，我认为，目前这种状况把它叫做“油慌”是不合适的。 改革思路谏言 第三个方面我想谈一下如何进行改革，从体制上来说，我认为改革的思路就是转变政府职能，真正实现政企分开，逐步放松市场准入，打破垄断，积极培育市场主体；从市场准入来说，我认为将来应该是两大集团：中海油，中石化集团和其他的外资企业、民营企业并存，市场主体多元化，包括贸易权在内都应该逐渐放开。关于价格机制，我认为需要不断的进行完善。一、应逐渐实现完全的市场化，要使得价格机制能够反映国内的供求关系，而不是简单的传递国际油价；二、由滞后走向实时；三、价格的主体不应该是政府，而应该逐步走向企业。关于监管，我主张应该将政策制定与监管分开，要通过法律和行政法规来进行政策的制定，制定的政策要为市场建立一个公平、有序、竞争的局面，在监管方面，要淡化目前的政府审批，应该把监管的力量主要用在规范和监督市场行为上。 相关专题：新闻中国八月论坛 |
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