中国走向官员问责制 需通过立法形式进一步完善

　　从“非典”危机中启动“官员问责”开始，一系列部委与地方高官问责事件表明了责任政府的理念在付诸实践、深入人心。而目前各方期待的问责制，需要解决的主要问题是：有问责之事，无问责之法。问责官员需要法制化、制度化，通过立法的形式完善而不是行政命令来实施。

　　李一帆

　　在西方发达国家，问责制是一种追究公职官员责任的最基本、最常用的制度，官员出现失职、渎职并造成不良后果或损失，出现个人行为不端、生活丑闻并造成不良社会影响等，该官员就会立即公开道歉，甚至辞职，情节严重的，还将导致其上司公开道歉或辞职，若是中央政府的内阁要员，在情节特别严重的情况下，还可能导致内阁官员总辞职。

　　从追究纪律和法律责任的角度看，我国已经建立了比较完善的问责规定，如《中国共产党纪律处分条例》、《国家公务员处分条例》以及《刑法》中关于失职、渎职等处罚条款等等。

　　现在研究的问责制，主要是从政治和道义的层面，对领导干部在某个问题或事件中应负的责任，采取纪律追究和法律追究以外或与其并举的责任追究制度。

　　问责制的建立健全，可以弥补纪律追究和法律追究的不足。纪律和法律追究一般坚持谁违纪违法谁承担责任的原则，而我们所要建立的问责制所要求的则是除违纪违法者本人承担责任外，其上级甚至其上上级领导都有可能要根据问题的程度而承担责任。

　　问责是第一步

　　首先应坚持权力与责任相对应的原则。一个领导干部必须为其权力的行使及其后果承担相应的责任。同时，领导干部的个人形象，直接影响其所在地区、部门或单位的形象，因此，也必须为其言行所造成的社会影响及其后果负责。领导干部还负有对其管辖范围保平安、对其所领导的下属进行教育、管理和监督制约的责任，因此，还应该对其管辖范围内或其下属发生的问题或事件负责。

　　问责规定应与法律法规和纪律条规相衔接。问责制是纪律追究和法律追究制度的有益补充，就必须与法律法规和纪律条规有机衔接和配套，而不能用问责制代替已有的法律和纪律追究制度。

　　问责制、纪律追究、法律追究，三者构成一个完整的责任追究体系，之间存在一种递进关系，问责是前提和基础，是追究责任的一种快速反应方式，有利于尽快平息事态，消除民怨民愤，同时，还可以为进一步的纪律追究和法律追究铺平道路、扫清障碍。

　　问责必须坚持公开透明。从某种意义上说，问责是一种民主监督方式，而实施民主监督的一个最起码的必要条件，就是要让民众知情，这个前提是事情的全部经过必须公开透明。所以坚持公开透明，是确保问责制发挥实质性作用的关键之一。

　　问责规定必须坚持适用性原则。建立问责制的目的是为了运用，所以每一项问责规定条款的拟定，都必须以是否适用为基本标准。不适用的条款不仅是毫无实际意义的摆设，而且还有负作用，会妨碍可行性条款的运用。

　　有不少同志埋怨执纪执法部门执行和落实法规制度不力，其实落实不力还存在着更深层次的原因，这就是纪律条规或法律法规本身的适用性较差。西方法制国家的法规制度看起来宽松，但执行起来却很厉害，很管用，而我国有的规定看起来很理想、很完善、很严厉，但执行起来却苍白无力，其主要症结就在于适用性差。建立问责制必须彻底放弃理想化的主观偏好，而决不能放弃适用性原则去求完善、求严厉。

　　问责有范围有程序

　　有的人一提到问责，总希望把领导干部的所有问题不分轻重大小，统统拿出来作为问责的理由和依据，这个想法不错，但其结果很可能是什么责都问不成。任何人在生活、工作中都难免会有过失，如果都拿来问责的话，将出现人人都被问责的局面，这显然是不严肃的，按照法不责众的原则，这是不可取的。这么大的工作量，也是问责受理机关所无法做到的。

　　所以，对应当受责的问题和事件必须设门槛，只有那些事关全局、比较典型、比较严重、不良影响较大的问题或事件，才能拿来作为问责的理由。问责必须抓住根本，突出重点，尽可能缩小问责面，扩大教育面。问责不是为了问责而问责，而是为了教育、帮助和挽救干部。

　　问责的程序大致可以分为提起、受理、调查、做出决定四大环节。

　　问责的提起主要有以下几种情况：公民、法人或其他组织检举、控告、申诉；新闻媒体曝光；人大代表或政协委员建议；司法机关建议；工作考核结果；上级领导建议。

　　提起问责后，应该区别情况确定具体的受理机关：对政府任命的干部，要按干部管理权限由政府及其部门受理；对人大机关选任的干部，应由人大机关受理；对党委任命的干部，应由党委或纪委受理。

　　对党委(党组)受理的问责事项应由纪委进行调查核实，必要时可要求其他相关机关或部门参加；对于人大受理的，一般性的问责事项可明确专人负责调查核实，重大事项应抽调人员组成特定问责的调查小组进行调查。对于政府受理的，可由监察部门负责调查，必要时可会同有关部门参加。

　　问责决定的做出由问责受理机关按照问责制的相关规定集体研究决定。

　　问责程序中要充分保证被问责人的申辩和申诉权。问责决定做出后，被问责人在一定时间内享有申诉的权利。对被问责人的申辩和审诉，有关机关应当认真对待，及时受理，不得扣压。

　　问责制不能包管一切

　　不能用问责制代替现行法律法规和纪律条规中已有的责任制度。要防止把问责制当作选择性惩罚措施，以掩盖和推脱纪律和法律责任。

　　实施问责制还必须合理配置和划分权力、明确职责。当前我国党政之间、行政机关之间、正副职之间的职责划分不规范，职能重叠，必须进一步加快政治体制改革，明确机构的职能及其工作人员的职责。否则，责任人难以确定，最终有可能使问责制归之无效或不公平，导致责任虚置或责任追究不到位。因此必须抓好以下几方面的基础性工作：

　　一要深化党务和政务公开，保证群众的知情权和媒体的报道权。保证异体监督的畅通无阻。

　　二要切实转变干部的从政理念，形成新型政治文化氛围。问责制不仅意味着领导干部出了问题必须负责，还意味着那些政绩平庸、群众不满意的干部，也要责令其辞职，直至免职(罢免)。

　　三要加强配套制度建设。问责制的真正实行，需要健全相关配套制度予以支持。首先要建立科学的领导干部考核评价制度。运用多层次、多角度、多渠道的评价方法，对领导干部做出正确客观的评价，为问责制的实施提供科学依据。其次要完善人民代表大会制度和党代表大会制度，扩大领导干部选举的范围，将更多的领导干部纳入民主选举和民主监督范围，为问责制提供制度根基。还应该建立健全舆论监督制度。当前，我国的舆论监督力度不够，当领导干部出现过失或不作为时，很少有舆论压力迫使问责主体对其提出问责。

　　四要加强保障机制建设。实行问责制，必须建立被问责干部的政治经济待遇等保障机制，以免其后顾之忧。特别是对于主动引咎辞职的领导干部，可以予以适当安排，并建立跟踪机制，对进步较快、在新岗位上作出成绩的，可根据工作需要予以提拔使用，努力形成一种领导干部既能上能下又能下能上的良好局面。

　　《环球》杂志授权使用，其他媒体如需转载，请与本刊联系

　　相关专题：《环球》杂志