禽流感预防缺乏制度保障

　　-本刊记者/王全宝

　　《动物防疫法》由于配套改革没有及时跟进，使得防疫体系的制度矛盾日益突出。

　　月5日，全国人大农业与农

　　村委员会对外宣布，农业部已经起草完成了《动物防疫法》修订草案，正在征求有关部门和地方的意见，计划年底前报送国务院审议。

　　至此，《动物防疫法》实施已8年的时间。随着禽流感在中国的不断蔓延，人们期待政府能采取有效措施，控制疫情的蔓延，也希望能通过法律，从制度上规范国家防疫体系，使之更有效率地运转。

　　在

　　防检监合一, 凸显矛盾

　　早在1985年2月，国务院就颁布了《家畜家禽防疫条例》。“这个条例的颁布标志着我国动物防疫工作开始步入依法管理的轨道。”一直关注《动物防疫法》修订工作的原农业部法规司退休干部李云东说。

　　随后农业部依据条例规定，先后制定颁布《动物防疫条例实施细则》等一系列配套规章，自上而下建立了动物防疫行政执法体系，中国动物防疫工作开始进入法制阶段。

　　1988年，农业部开始组织起草《动物防疫法》，该法1997年7月3日在第八届全国人大常委会第二十六次会议上通过，自1998年1月1日起施行。

　　《动物防疫法》的颁布实施，为在市场经济条件下开展动物防疫工作提供了法律保障，但是改革开放以来畜牧业呈持续快速发展态势，《动物防疫法》已经越来越不适应新形势下的经济发展。

　　中国加入世贸组织后，面对国际标准，动物疫病和畜产品药物残留等日显突出的动物卫生问题，现行动物卫生行政管理体系显现出严重缺陷。动物卫生问题已成为制约畜产品出口和畜牧业可持续发展的首要因素，并对整个防、检、监工作产生严重影响，中国防、检、监合一的管理体制不仅不能解决问题，反而成为管理矛盾的焦点问题。

　　动物防疫制度缺乏操作性

　　“虽颁布已8年，但配套的《实施条例》、《兽医师法》、《动物防疫监督实施办法》等法规却迟迟未能出台，致使基层操作执行不便。”

　　《动物防疫法》修改成员之一的中国农业大学动物医学院副院长赵德明认为，《动物防疫法》条文规定过于原则。

　　“8年前的《动物防疫法》就已经对农民自宰自食家养动物、病死动物尸体处理、消毒处理、免疫标识、动物防疫条件审查、生物制品销售等的管理有相应的规定，但这些规定仅是点到即止、非常原则性，缺乏系统性、操作性和可管理性。”

　　1997年制定的《动物防疫法》对无检疫证明的动物及其产品的经营，逃避检疫的行为等均未制定罚则，致使收购、经营无检疫证明的动物及其产品的现象广泛存在，严重扰乱了市场秩序并且影响动物防疫工作。

　　在面对重大疫情时，《动物防疫法》执行力过于模糊也被认为是动物防疫制度中急需解决的问题。

　　2003年以来中国香港及内地频发禽流感，迫使中国农业部于2004年7月成立兽医局，以农业部兽医局为指挥中心，协调卫生部门相互合作处理重大疫情和人畜共患疾病。而兽医局的权限并未在法律中得到明确认可。

　　《动物防疫法》第二十七条：发生人畜共患疫病时，有关畜牧兽医行政管理部门应当与卫生行政部门及有关单位互相通报疫情。畜牧兽医行政管理部门、卫生行政部门及有关单位应当及时采取控制、扑灭措施。

　　但是事实上并非这么简单，华南农业大学兽医学家辛朝安教授认为，在实际工作中，农业、卫生部门之间还是会出现互相扯皮、信息不畅等情况，严重影响对疫情的防治。

　　赵德明认为，《动物防疫法》局限性的另一方面是只局限于防疫工作，重点解决防疫问题，覆盖面不够，对于动物的诊疗问题，从业人员的资格问题规定的都很模糊。

　　防疫监管效率亟待提升

　　“滞后的《动物防疫法》对中国的预防体系产生严重的影响。”赵德明认为中国防疫体系队伍建设和机构设置很不规范，在中央一级的防疫体系中，国家设立了以农业部为主的兽医局，然而对于省一级却没有相关规定，有的地方成立了兽医局，有的地方因财政问题，则没有设立。

　　“对于防疫体系，国家没有固定投入，甚至没有预算，这与国际对疫情的防疫普遍做法相背离。”

　　赵德明说，国外的预防体系是“风险性”管理体制，防患于未然，有充足的预算经费，发现疫情时，可以及时得到处理，把风险降到最低。而中国的“事务性”管理体制则十分落后，属于“马后炮”，等到疫情发生后，再去治理和救灾，这也是容易导致禽流感发生的原因。

　　“执法队伍本身存在问题”，面对不断发生的各类动物间和人畜间共患疾病，李云东说，“动检归农业部门管理，定点屠宰又归经贸局管理，检查时又需要公安、工商等部门的配合，多头执法的效果可想而知。”在“多头管理”之下，往往导致的结果却是“哪一头也不管理”。

　　李云东认为，中国一些省份近年连续出现疫情，与监管部门多头管理、监管不严、处理过于宽松有很大关系。

　　而在食品安全监管方面，各种法律条文和监管职责散落于农业、卫生、工商等多个部门，分别被规定在《食品卫生法》、《产品质量法》、《动物防疫法》等几十部法律法规中，涉及从生产到流通各个环节，法规之间甚至还相互牵扯制约。

　　需要农、卫密切合作

　　为应对禽流感疫情，各地政府专门成立了禽流感防治指挥部，由政府负责统一指挥和协调各部门进行预防工作。具体分工是：卫生局管人，农业局管动物，疾控中心负责具体业务，其他部门协助。

　　“但是我们很少合作，基本是人医管人，兽医管兽。”一位卫生部门的负责人说，防治禽流感，重要的是人医和兽医资源的共享和信息沟通。

　　“面对人畜共患类疾病，农业部门和卫生部门必须共同‘参战’彼此合作，但目前看这种合作远远不够。”没有独立部门专项负责人畜共患病的防治，被李云东认为是主要的缺陷。

　　人医和兽医分属于两个不同的行政管理部门，研究领域泾渭分明，然而，面对人畜共患疾病时，他们必须携手战斗。

　　防治禽流感疫情迫切需要农、卫部门的密切合作，目前情况来看，禽流感突破人畜屏障向人传染在中国可能性极大，而人和人之间相互传染的情况，也被世界大多数专家认为具有现实可能。李云东认为，在防治过程中，人医和兽医的合作是整个研究中不可或缺的环节，必须密切配合。

　　然而面对同一疑难杂症，人医和兽医的社会分工在实践中需要怎样的考量，行政分割和同题研究如何共融，并且如何兼顾各方的利益，这些方面的利益分配被认为是合作所面临的掣肘，显然仅仅一部《动物防疫法》很难解决这些问题。

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