评论：穷尽一切手段之后方能实施行政强制

　　作者：张树义(中国政法大学教授）

　　新近提交全国人大讨论的《中华人民共和国行政强制法(草案)》，因其关乎公民的切身利益而受到关注。根据国家权力与公民权利平衡的原则，一个以“行政强制”为规范对象的法律，我们有足够的理由对其“刮目相看”，探讨并明确其应遵循的规则。

　　如果一个人动用暴力强制他人，他不仅可能会遭受强烈的反弹，而且会受到舆论强烈的谴责。因为在平等的个人之间，任何人无权强制他人。然而，当一个人被国家机关强制之时，很多人却能坦然接受，因为国家就是“合法的暴力机器”。但一个“坦然”，表明我们对强制力丧失了必要的警惕，而一旦我们对权力丧失必要的警惕，危险也就一步步向我们逼近。于是，类似“月光下行政”、“砸摊式执法”的事件屡见不鲜。

　　公共生活必然产生公共权力，没有采取强制措施的权力，国家就无法有效地维持秩序，从而实现其政治、经济和社会目标。但权力的存在只是作为一种手段，而不是目的。作为一种手段的权力，其行使必然要受约束。行政强制措施是对公民的人身、财产构成极大威胁的权力，其运用当慎之又慎。为防止强制力量的过度使用甚至是权力滥用，就必须明确强制措施运用的规则，其中，“穷尽一切手段”则是行政强制的必要前提。

　　所谓“穷尽一切手段”，即是说，只有在一切方法和手段都不能奏效的情况下，才应当采取强制措施。

　　这首先意味着行政强制措施不能成为行政管理的首选手段。作为管理众人之事的公共行政，应当本于“尽其最善”的原则，采用最为善良的手段对待公民，而不应择其最恶。以恶制恶，以暴还暴，非公共行政所为也。在这个意义上，公共行政应当成为“善良与公正的艺术”。

　　“穷尽一切手段”，意味着行政强制应当以期待当事人自我履行为原则。政府与民众之间的关系有对立的一面，也有合作的一面。

　　行政强制对应着公民的人身权与财产权，行政强制措施的采用将影响到公民的人身权与财产权，这是其对立的一面。但任何政府的存立又依赖于民众的信任与认同。没有民众信任与认同，政府也不可能存在。通常国家管理的高效率被认为来自于权力的作用，其后果是放大二者之间对立的一面，单纯强调权力并不见得会取得好的效果。现在人们越来越认识到，国家管理的高效率来自于民众的认同，应当强调政府与民众之间的合作。民众并非仅仅处于被支配的地位，强调合作的一面，那么采取行政强制就必须考虑，民众的意见是否得到充分的表达，其表达的意见是否得到充分的考虑，其利益是否得到充分的尊重，也就是民众对政府的“合理期待”是否得到充分满足。如果公民对政府的“合理期待”得到满足，那其就会自我履行；如果公民对政府的“合理期待”得到满足还不履行应尽的义务，于此之后，才应当运用行政强制。

　　“穷尽一切手段”意味着行政强制是最无奈的手段。

　　经常有人说，行政强制是行政管理中一种不可缺少的有效手段。政府实现其意志可能有多种方式，说服、劝导、教育、协商、谈判等等，都可以达到其目的，行政强制实在应当是一种行政管理中“无奈选择”和下下策。

　　同时在程序上，“无奈的选择”还包含着这样的意思，公民到了履行期限仍不履行，也不能马上对之采取强制措施，还必须进行充分告诫，而绝不能履行期限一到就对公民采取强制措施。将手段颠倒为目的，这是我们在制定行政强制法中绝对应当避免的。

　　相关专题：全国人大常委会第19次会议