南方周末：党内罢免撤换制度试水

　　《瞭望》周刊最近透露，中共中央正在制定有关实施办法，将在中国共产党的各级地方委员会和纪律检查委员会这个层面上率先正式启动罢免或撤换机制。而事实上，浙江省早已先行一步。

　　本报记者 徐 楠

　　浙江省委组织部副部长吴顺江连去年五一长假都在加班，为的是起草一个重要文件——《罢免或撤换要求及处理制度实施办法》。

　　这一实施办法意味着，浙江省将率先在党内引入罢免和撤换机制，实行党员自下而上的监督。

　　作为全国第一个由省级地方党委推出的党内罢免撤换机制，浙江省的动作无疑引人关注。

　　地方党委的“第一个党内监督制度体系”

　　浙江省是在《中国共产党党内监督条例(试行)》印发后，第一个推出相关制度体系的省区。制度的发起，与省委书记习近平的批示有重要关联。

　　2003年12月31日，《中国共产党党内监督条例(试行)》正式印发。习近平对学习贯彻该项条例作出批示，“抓紧起草制定党内监督十项条例实施办法”。

　　2004年8月，省纪委牵头组织调研，并在三个月后，提交了详细的报告，此后，省委成立起草工作领导小组，由省委副书记、纪委书记周国富任组长。

　　这项工作随后被列入2005年工作重点，作为省委保持共产党员先进性教育活动17条整改措施之一。

　　被命名为《浙江省党内监督十项制度实施办法(试行)》的文件，于2005年6月以省委文件形式正式印发。

　　整个监督体系事实上分为三类，一位纪委人士透露，一类是需要修订完善的，主要包括集体领导和分工负责、民主生活会、巡视、谈话和诫勉制度等四项；一类是需要调整整合的，主要包括重要情况通报和报告、述职述廉、信访处理制度等三项；一类是需要新制定的，主要包括舆论监督、询问和质询、罢免或撤换要求及处理制度等三项。

　　毫无疑问，第三类制度设计和实践难度最大，浙江省委组织部综合处副处长费秋萍坦言，“因为其他制度都有操作经验，独独这项没有先例。例如在起草时，我们首先遇到一个问题，如何区分‘罢免’和‘撤换’？”

　　起草班子最后这样来表述“罢免”概念：“本办法所称的罢免，是指由党的委员会委员、纪律检查委员会委员提出，并经有关具体负责处理罢免或撤换要求的党组织调查核实后提起，召开党的委员会或纪律检查委员会全体会议，通过投票表决免去不称职委员、常委的职务。”

　　费秋萍告诉本报记者，“撤换”的概念中，发起的程序相同，但没有表决这一环节，而是“有关党组织按照干部管理权限，对不称职委员、常委直接作出免去职务的决定”。

　　“这样界定的依据，是以往的组织工作实践经验”。费秋萍认为，文件中规定撤换程序在现有的“干部管理权限”框架下实施，是提供一个“与现实操作相对应的接口”。

　　“概念的界定，是整个起草过程中最重要的一环，其他都比较顺利。” 费秋萍表示：归根到底就是要体现制度的“可操作性”。

　　规定明确了相关程序的操作细则，要点包括：“委员书面提出罢免或撤换要求后，有关党组织将安排专人进行调查核实；根据调查核实的情况，有关党组织经过集体研究后，作出是否予以罢免或撤换的决定；在作出决定前，必须听取被要求罢免或撤换的委员、常委本人说明情况和申辩。提起罢免决定的，交由该委员、常委所在的全委会进行审议，并进行无记名投票表决。表决时，必须有三分之二以上的委员到会方为有效，超过应到会委员半数同意方为通过。”目前，各项制度均已到位。

　　“十项制度”出台后，浙江省的舆论同样对此高度赞扬，认为这套制度“坚持从实际出发，充分考虑了可操作性”。

　　实践尚有难度

　　在浙江省委出台“十项制度”三个月后，杭州市就推出“10＋1”配套实施办法。制度迅速由省级向市级延伸。

　　浙江省纪委法规室主任张建明全程参与了十项制度的起草协调工作， “涉及到干部的去留问题向来最为敏感，一旦实施就意味着拿掉”，张建明认为，“党内自身的纠错机制，以前一般来说通过沟通、谈话、询问、质询等各种办法达到目的，涉及到换人是相当特殊的情况。”

　　杭州市纪委一位中层干部印证了张建明的话：“以我了解的情况，实际的操作还是会以稳定为大局，一般不会用这么激烈的手段。”

　　“对于这一点我们有共识，”张建明的观点是“将其写入制度的作用，是‘为启动这项制度提供法规依据’。”

　　“罢免与撤换这个规定，目前来说主要是起到引导、教育、惩处、预测的功能。”法规的作用就是这样——一旦发生这个情况，就可以用法规来调整你。

　　“党内民主不是孤立的，而是跟党内的领导体制、领导方式紧密联系在一起的。罢免与撤换制度的实施及权利的行使，随着党内民主的加强，必将不断健全，不断完善。”

　　对此项制度的实践，《瞭望》文章也称，十项制度中“罢免和撤换”制度在作用上属重中之重，而在落实和执行上则属难中之难。

　　“党内罢免和撤换制度开始建立，无疑将推进党内民主，”北京的一位政治学者认为，“要将此制度落实，仍需加快几个方面的配套建设，一是建立党的代表大会常任制，只有代表大会的权力行使日常化制度化，罢免和撤换制度才有基础，二是建立对普通党员权利的全面保护体系，例如如何避免举报者遭到报复，如何对举报及罢免线索核实查处不受干扰等。”

　　这位学者认为，罢免和撤换制度试水，表明用权力来监督制约权力的思想，已经在党内得到一定程度的接受。

　　党内民主与监督进程

　　●1921年中国共产党第一次代表大会通过的《中国共产党纲领》，就已经有党内监督的概念。

　　●1943年延安整风提出“团结-批评-团结”的公式，成为党内监督的有效方法之一。

　　●1957年4月，邓小平指出：“如果我们不受监督，不注意扩大党和国家的民主生活，就一定要脱离群众，犯大错误。”

　　●1962年，邓小平在扩大的中央工作会议讲话中指出：“对领导人最重要的监督是来自党委会本身”，这也是邓小平关于党内监督提出的第一个“最重要”。

　　●1980年，邓小平复出后在中央政治局扩大会议上更深刻地作出了第二个“最重要”的论断，即“最重要的是要有专门的机构进行铁面无私的监督检查”。

　　●1987年7月29日，中央纪委下发了《关于对党员干部加强党内纪律监督的若干规定(试行)》。这是“文革”后最早的关于监督的专门文件。

　　●1990年3月12日，十三届六中全会通过了《中共中央关于加强党同人民群众联系的决定》，首次正式提出要制定党内监督条例。

　　●1990年后的13年里，十四大、十五大都一再重申拟定《党内监督条例》，并从十四大之后着手起草工作。但这项工作几次出现暂时搁置再做调查和总结的情况。至2002年11月，终被列入十六大工作日程。

　　●在2003年10月举行的十六届三中全会上，胡锦涛总书记受中央政治局委托，向中央委员会报告工作，这体现了中央委员会对中央政治局的监督，中央政治局如何监督的重大问题初步得到解决。

　　●2004年2月17日，新华社受权于17日全文播发《中国共产党党内监督条例(试)》；18日全文播发《中国共产党纪律处分条例》。这标志着中共反腐败斗争已经从依靠领导人的政治意愿转移到依靠制度规范，中共反腐斗争的制度建设步入新阶段。

　　●2004年4月7日，中纪委、监察部开始将派驻机构由中央纪委监察部和驻在部门双重领导改为中央纪委监察部直接领导。此举力图解决党内监督一直存在的“双重领导，以同级党委领导为主”的弊端。

　　●2004年4月，中共中央批准实施《党政领导干部辞职暂行规定》，明确指出，“党政领导干部因工作严重失误、失职造成重大损失或恶劣影响，或者对重大事故负有重要领导责任等，不宜再担任现职，本人应当引咎辞去现任领导职务。”

　　●2004年9月19日，十六届四中全会通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》，这被视为中国制度反腐的标志性文件。

　　●2005年初，党中央颁布《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》。

　　●2006年1月1日起，我国第一部

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