评论：政府改革有待创新需防止向旧体制回归

　　 王庆锋 薛凯

　　《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》（以下简称《建议》）明确指出，“加快行政管理体制改革，是全面深化改革和提高对外开放水平的关键”，并将行政管理体制改革置于整个体制改革的首要位置。

　　行政改革将成体改新“引擎”

　　国家行政学院公共管理教研部教授汪玉凯认为，《建议》将行政管理改革提到了前所未有的高度，显示出最高决策层对政府改革的目标、方向和必要性已形成共识。2005年末，中共中央政治局进行第二十七次集体学习，首次以行政管理体制改革作为主题，表明新一年中央将把政府改革全面推向深入，形成落实科学发展观的体制保障。汪玉凯进而判断：“中国的改革策略总体上正发生着一个巨大的变化，就是改革的驱动力量由过去的以经济体制改革为主干，正向以行政体制改革为主干转变。”也就是说，到目前阶段，其他领域改革的推进，如金融、财税、国企、教育、医疗改革等，最终要取决于行政管理体制改革本身的推进程度。

　　“我们一直没有停止过行政改革，几乎每届政府都要进行一次。”汪玉凯认为，“这些改革成果的累积，使得我国的政府管理体制已经基本上完成了由计划经济向基本适应市场经济需要的过渡。”但是，另一方面，政府改革越到后期，由于牵扯到更多的既得利益，难度也就越大。“在这种情况下，改革不仅需要高超的政治智慧，也需要进行改革策略的创新”。

　　政府改革面临三大困境

　　近一段时期以来，我国政府改革新动作不断。《行政许可法》、《公务员法》正式实施，“省直管县”、乡镇综合配套改革等改革试点相继启动，都让人们看到了政府加快自身改革的决心和信心。但是，专家也指出，与

　　一是有的改革难以走出低效率重复的怪圈。行政改革在精简人员和机构的过程中往往难以摆脱“精简─膨胀─再精简─再膨胀”的怪圈。政府为此投入了大量的人力、物力和财力，但经过一段时间，旧有问题又会重复出现。汪玉凯告诉记者，据测算，有些改革并没有达到财政减支的目的，反而会出现一定幅度的增支。

　　二是行政化倾向加强，有向旧体制回归的迹象。有的部门继续延用计划经济时代的管理思维、方式方法，来应对新情况和新局面，令不少学者发出了“行政改革倒退”的担忧之语。这种旧体制复归的现象，实际上是在强化部门权力和部门利益，它使得部门间的协调很难，办事效率很低，国家政策有被部门利益“挟持”的危险。

　　三是权力利益化成为职能转变最大障碍。一个突出问题是，政府部门的职责、收费与其工资福利紧密相关。那些职责重、权力大、收费多的部门，工作人员就能享受到更好的福利和工资。汪玉凯感叹道：同一级别的官员在不同部门获得的待遇截然不同。北京实行“阳光工资”，深圳推行工资一致化改革等，都是为了解决这个问题。为什么必须解决？因为其背后的实质是“权力利益化”，不解决这个问题，各个部门都会千方百计把持既得权力，政府职能就无法实现转变。

　　这些困境使得政府主导的一些改革也出现种种问题，有些改革措施在实践中扭曲走形。一些重要改革措施，如政府采购、工程招标、福利分房等改革，由于体制、环境、利益等原因，在实践中出现迂回变通、落实不力或改革回潮，存在“半拉子改革”、“伪改革”，甚至“反改革”等多种走形变样的情况。去年底新华社报道了济南供热体制改革失败的案例：由于缺乏合适的计量、收费标准及相关服务缺位，加上“煤热价格倒挂”的供热体制没有改变，改革历经3年而悄然败北。记者注意到，近年来因缺乏整体制度设计，有关改革试点归于失败的例子不在少数，这反映出“摸着石头过河”的改革模式在攻坚阶段遇到了前所未有的难题。

　　改革进入利益博弈期

　　专家认为，政府改革面临的这些困境，与改革攻坚阶段存在的复杂利益博弈有关，改革难度正因利益交织而显著增强。一是改革的“双刃剑效用”显现。改革初期，绝大部分人都是改革的受益者，而到后期，改革在增进部分人福利的同时，往往要以损害另一部分人的利益为代价。二是以往改革中的一些失误和偏向挫伤了群众的改革热情。汪玉凯认为，过去我们过多地让老百姓承担了改革的成本，如教育、医疗、国企等改革都是如此，因此不少人对改革呈观望态度。三是改革越来越触及到一些权力部门及官员的利益。

　　在这种情况下，行政改革出现了动力迷失的问题。尽管社会对政府改革的期望很高，但是如何使群众意愿进入决策程序、把改革要求变成现实动力，目前我们仍缺乏畅通渠道。而另一方面，作为改革主体的政府官员，却因为要触及既得利益而出现改革热情不高的状况。汪玉凯举例说：“我国的公车消费每年达到3000多亿元，成为财政沉重负担，但公车改革由于涉及到各地党政官员的切身利益，推行难度很大。”

　　行政改革需要策略调整

　　对于今后政府改革的目标和内容，决策层已经有了明确的思路。就推进行政管理体制改革，胡锦涛总书记前不久发表重要讲话，从转变政府职能，完善行政管理决策机制，建立权责明确行为规范的行政执法体制，完善对行政管理权力的监督机制，实现机构职能、编制、工作程序的法定化，提高公务员法律素养等六个方面提出了行政管理体制改革的主要任务。

　　专家指出，要确保这些改革目标的实现，必须对现行改革策略进行调整：

　　首先，必须使改革能够超脱部门利益。国务院发展研究中心宏观部副部长魏加宁建议，应建立独立的统筹谋划改革的机构，来克服当前有的部门坐大、争权夺利的状况。

　　其次，必须重视改革的整体设计，避免“孤军深入”。汪玉凯说，以往改革的一个重要教训是，没有使事业改革与行政改革一并进行，结果事业单位成了行政改革的“避风港”。政府部门由于人手紧张，就从事业单位或下级部门借调人员使用，导致财政实际供养人员进一步膨胀。

　　第三，必须在政府系统内部真正树立法制的权威。汪玉凯说：“不少改革仍以领导的喜好为转移，而没有真正树立起法律的权威，这不能不说是一个很大的遗憾，也是一些地方治道混乱、运行无序的重要原因之一。”现在在一些地方，政务公开难以深层推进，一个重要原因，就是没有法律来规范哪些信息应该公开、哪些不能公开。基层反映比较强烈的“跑项目”问题，根源就在于没有依法办事，审批的随意性太大，缺乏透明度。

　　最后，必须稳妥推进政治改革。汪玉凯认为，一些问题，表面出在行政层面上，但核心却源自政治层面。如急功近利、形象工程、弄虚作假等违背科学发展观的做法，都是现行干部选拔制度弊端的必然产物。因此，只有跳出行政层面，从更高的政治层面寻求对策，才有可能实现政府改革的飞跃。

　　来源：半月谈