2005-2006中国小康公共服务指数为65.4分

　　关键词：失衡、不公平、改革

　　财政投入大幅增加但比例失衡

　　★ 文/《小康》研究部

　　2006年1〜2月，《小康》杂志社会同有关专家对我国“公共服务小康指数”进行第二次抽样问卷调查(包括有效回收的调查表、手机短信等方式)，结合网络调查，就收集的数据进行统计分析，并参照国家有关部门的测量数据，得出第二期中国公共服务指数为65.4分，比第一期公共服务指数提高了2.5个百分点，由于对指数刊期的调整，本次指数主要测评2005〜2006年的公共服务质量。

　　据调查数据显示，被调查者认为政府在过去一年，发布了诸多公共服务领域的政策措施，并增加了很多公共领域的投入，使公共产品的供应越来越充足。在上升的2.5个百分点中，相比较而言，公共安全、市政建设及环保、行政管理、文化娱乐等方面有明显提升。

　　但整体而言，公共服务并不乐观，在《小康》与新浪网进行的“您最关心的焦点问题”调查中，排在前十位的问题多数是公共服务领域的问题。其中，公共服务投入失衡、城乡差距显著、各种不公平现象比较突出。尽管公共服务投入上升，但是占GDP的比重仍然很低，人群覆盖面也非常有限。教育、医疗卫生仍然是社会痼疾，在公共安全方面还有很多疏漏。

　　本次调查共回收问卷6000余份，地域覆盖东部、中部、南部、西部、东北部。经加权处理后，本次调查的样本分布为：受访者的平均年龄为35岁，其中18〜50岁读者占64%，50〜70岁读者占36%，大专及以上学历者占78%，男女性别比为57%和43%。

　　2005〜2006年度指标分数对比

　　一级测评指标权重2005年2006年变化

　　科技1083.5分85.6分2.5%

　　公共安全1077.8分80.1分3.0%

　　文化娱乐1072.3分79.8分10.4%

　　行政管理1261.5分64.0分4.0%

　　市政建设及环保1360.0分66.8分11.3%

　　社会保障1556.8分58.9分3.7%

　　教育1552.3分53.6分2.5%

　　医疗卫生1549.0分51.3分4.7%

　　深入解读

　　公共服务：有限政府的全线改革

　　★采写/《小康》记者陶盈竹

　　根据调查数据显示，我国政府在公共服务方面的改革力度在不断加大，因为措施众多，而被许多媒体称为“改革年”。

　　全能型政府退场，有限型政府在社会各个领域相继得到了确认，中国从经济建设型政府向服务型政府的转型已经开始持续推进。但“公共服务的严重失衡和不到位，与我国全社会快速增长的公共服务需求严重不适应。” 中国(海南)改革发展研究院院长迟福林在接受《小康》采访时表示，我国进入人均1000美元以后，教育、健康、就业、社会保障等公共服务问题更加突出。

　　2005年，很多与公共服务有关的政策出台，其中，被专家视为重要性仅次于《宪法》的《公务员法》经过多次酝酿，已于2006年1月1开始实施。专家指出，中国目前有500万公务员，这个庞大的队伍是政府施行各种公共服务措施的执行者，相应法律的出台，有利于规范公务员队伍，这将成为有限政府为整个社会提供公共产品的有力保证。

　　财政支出增加　多项指标上扬

　　根据调查显示，近年来政府在公共服务方面的财政支出不断增加。从1998年到2005年，财政社会保障经费年支出由598亿元增长到3600亿元左右，年均增长29.4%；占财政总支出的比重也从5.5%增长到11%。

　　由于财政支出的不断增加，公共服务的某些方面得到较大改善。在医疗卫生方面，我国的很多指标已经达到了中下等收入国家的水平，如人口平均预期寿命已将近72岁，婴儿死亡率、5岁以下儿童死亡率等都取得了明显的改观。社会救助水平近年来也迅速发展。到2004年底，已有2200.8万城镇居民、496. 4万村民得到了最低生活保障 。农村贫困人口已从1978年的2.5亿减少到2005年底的2600万。

　　在环保方面，虽然部分地区情况有所恶化，如松花江流域污染事件，但是从整体来看，仍取得了一定进步。而且有些地方政府已将环保列为官员的政绩考核之中，如山西省。

　　在教育领域的“两免一补”(免除学杂费、书本费，补助寄宿费)开始在一些省市推广，如海南、广东、成都、山东东营等。广东省从2005年开始在16个扶贫开发重点县的农村开展免费义务教育试点，并准备在2006年秋季逐步推广。

　　公共安全有所改善

　　管理体制仍需改进

　　2005年，公共安全在社会治安案件、交通事故、火灾方面取得较大突破。根据公安部、交通部等公布的数据，各种案件事故呈下降趋势。同样，在国家统计局发布的2005年全国公共安全感抽样调查结果中，近92%的被调查者认为社会治安“安全”或“基本安全”。

　　2006年1月8日，《国家突发公共事件总体应急预案》出台。该预案是全国应急预案体系的总纲，明确了各类突发公共事件分级分类和预案框架体系，规定了国务院应对特别重大突发公共事件的组织体系、工作机制等内容，是指导预防和处置各类突发公共事件的规范性文件。

　　为重点提高突发公共事件中的事故灾难的处理能力，国务院又于1月22日发布了9件事故灾难类突发公共事件专项应急预案。两项预案的陆续出台与我国近几年突发事故频出有密切关系，它们也是预防各种突发公共事件的专项方案。

　　另外，经国务院审议通过，国家安全生产监督管理局升格为国家安全生产监督管理总局，行政级别由副部级擢升为正部级。由此可以看出，国家对公共安全问题非常重视。

　　虽然2005〜2006年度的几项关键数据呈良好态势，但是对于突发性事件的处理仍然显得经验不足。比如松花江污染事件。

　　北京大学政府管理学院副院长周志忍对《小康》说，“在松花江污染事件中，我们要反思整个管理体制。这些问题根子上是背后的利益，但是政府的管理体制也要改进。如果事前有详尽的规定，比如流入了一吨污染物向谁汇报，怎么处理，流入两吨向谁汇报，怎么处理，那就不会出现这样严重的情况。”

　　资源配置严重失衡

　　教育投入比例偏低

　　“在我国，公共投入优先顺序明显颠倒，这表现在两个方面：基本民生方面投入比例小得可怜，世界倒数第一；豪华型投入方面比例过大，也是世界第一。比如，中国行政成本、公务用车、公款吃喝、豪华型建设都是世界第一。中国举办奥运会各地投入的综合资金达4000亿人民币以上，几乎超过历届奥运会投入之和。” 中共中央党校社会学教研室主任吴忠民说。

　　据统计，2003年我国政府在公共卫生方面的支出占GDP的比重为0.95%，而目前中等发达国家水平为3.1%。社会保障占GDP的比重仅为2.6%，而美国于1999年已经达到了12.2%。另一方面，社会保障覆盖的范围极为有限。以养老保险为例，我国养老保险参保人数达到1.74亿人，仅占我国总人口的13.38%，大量非公有制企业职工、城镇个体劳动者和灵活就业人员没有覆盖在内。

　　教育领域分配不均衡的问题，更是亟待整治的痼疾。我国公共教育支出占GDP的比重约为3.28%，而中等收入国家的平均水平为4.8%。与之相比，我国落后了1.5个百分点。

　　迟福林向《小康》透露，我国原计划在“九五”期间教育投入占GDP的比例达到4%，现在“十五”已经结束了，还没达到这个目标。而泰国在1990年代中期已经超过了4%。也就是说，即使与邻国，甚至发展程度比我国落后的国家相比，教育投入还是严重不足。

　　“相比之下，基础性教育领域的投入越来越可怜。高速公路一投就1万个亿，地铁也是几千个亿，连北京石景山区改造都投入了几百个亿，济南市也投了600个亿进行城市改造，而且还要再投入1000多个亿。” 吴忠民说。

　　上述数据反映了我国普遍存在的公共服务失衡的现象。清华大学教授孙立平认为，建立市场经济必须有配套的利益均衡机制，可这套机制在我国还没有建立起来。如果不对其进行调整，最终结果将表现为利益格局的严重失衡，成为我国实现和谐社会最大的拦路石。

　　城乡差距显著

　　农村医疗保障程度低

　　据统计我国医疗行业资源分布不均衡，高达80%的资源分配到了城市，只有20%的资源给了农村。按人头平均的话，城市人均卫生费用为38.3元，农村仅为9.9元，农村与城市人均卫生费用比为1:4。政府对农村卫生领域投资偏低，使部分农民的健康状况受到影响。农民看病很困难，医疗保障程度低，因病致贫、返贫的现象大量存在。

　　针对《小康》提出的“您所在的地区，就医看病的便利程度”的调查，选择“不方便”的读者占到了27.3%。

　　2005年，有人大代表指出，“医护人员的年薪达到了平均7万的水平，远高于其他行业”，所以，从表面上看，国家的医疗投入是增长了，但是究竟落在了谁身上，是否落在了农民等亟需的人群身上却不得而知。

　　农村的医疗条件差，服务水平低，满足不了农民的基本医疗卫生服务需求。农民患病要长途跋涉到城里就医，不仅增加了城市的医疗服务负担，也加重了农民的经济负担和心理负担。从公共卫生体系来看，农村的公共卫生网络不健全，公共卫生服务不完善，不能有效控制疾病的发生，必然会给医疗卫生服务带来巨大的压力。

　　事实上，在城市化过程中，中国农村将有8亿左右农民迁移到城市，随着他们生活方式的改变，也将释放出巨大的对公共产品的需求。

　　公共服务领域不公平现象突出

　　联合国发布的《2005中国人类发展报告》认为中国的不平等现象比较突出，包括收入分配不平等、财产分布的不平等、就业和工资报酬的不平等、教育机会和资源分配的不平等、公共卫生和健康、社会保障的不平等，税收和财政支出的不平等、弱势群体受到的待遇不平等。

　　周志忍对《小康》说，“现在的公共服务管理方式是典型的运动式管理。比如，当教育、医疗的问题出现了之后，政府的主要精力就放在这里了，治理的方式是突然加大力度，不计成本。这种方式有短期效果，但是却治标不治本。再比如，拖欠农民工工资，中央力图治理，但是却可能破坏解决事情的基本规矩。”

　　由于未来的不确定性，人们需要把日常收入积蓄起来应对如教育、医疗等大宗一次性消费。据统计，2005年居民储蓄超过14万亿元，居民储蓄率达到了50%。中国

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