陈勋儒：构建和谐社会必需完善行政立法机制

　　[张梅颖]:

　　现在请刘善璧委员发言，梁国扬委员准备。

　　[刘善璧]:

　　主席、各位副主席、各位委员，我代表武汉市政协发言，题目是《发挥政协优势促进社会和谐——学习贯彻<中共中央关于加强人民政协工作的意见>的思考》。

　　《中共中央关于加强人民政协工作的意见》，是指导新时期人民政协工作的纲领性文件，也是对马克思主义理论宝库的丰富和发展。《意见》中关于“人民政协的基本属性、主要职能、组织构成、工作原则和活动方式，与构建社会主义和谐社会的要求是完全一致的，同构建社会主义和谐社会的各项工作是紧密相联的”，“构建社会主义和谐社会，必须发挥人民政协的作用”的论述十分深刻，赋予人民政协在构建和谐社会中重大的历史使命，我们要深入学习领会，认真贯彻落实。

　　十六大和十六届四中全会以来，我们一直在思考、研究人民政协在和谐社会建设中的作用问题。我们的体会，人民政协为构建社会主义和谐社会服务，具有以下几个方面的独特作用：

　　一是发挥共产党领导的多党合作和政治协商的政治形式和组织形式的作用，体现我国各民主党派、人民团体以及各族各界人士参与国家事务的民主权利，实现在我国体制内不同社会阶层和利益群体充分有序的政治参与；

　　二是发挥具有广泛包容性和界别组成的特点，把群众中分散的、个别的意见汇聚起来，形成具有界别共性的群体性意愿，为党政领导机关了解社情民意、把握群众脉搏提供第一信号；

　　三是发挥特有的政治协商、民主监督、参政议政的职能作用，把不同党派、团体、界别、阶层的利益诉求反映并体现到党和国家重大决策之中，协助实现不同社会群体利益的统筹兼顾和总体协调；

　　四是发挥最广泛的统一战线组织作用，特别是发挥各界别和各界代表人物的作用，协助党和政府做好协调关系、化解矛盾、为群众排忧解难的工作，调动一切积极因素，维护政治局面稳定和社会和谐。

　　基于上述思考，我们在实践中进行了一些初步的探索，从认识上、理论上都有了新的升华，着重开展了几个方面的工作。

　　一、充分彰显多党合作和政治协商重要机构的独特优势和地位，为营造和谐的政治基础作贡献。

　　政治和谐是社会和谐的重要保证，是政治文明的核心价值取向。实现政治和谐就要坚持中国特色的政治制度和政治发展道路，坚持共产党的领导与发展有序的人民民主相结合，增进公民自由与维护政治秩序相结合，满足社会多样性要求与实现社会一致性规范相结合，使社会组织和公民的政治参与在规范的制度框架内有序进行。

　　人民政协包容30多个以界别为单位的政治参与主体，既是社会和谐的象征和缩影，也是促进政治和谐的重要资源，我们发挥政协在构建社会主义和谐社会中的作用，就要注意开发这一宝贵政治资源，抓住事关国计民生的重大问题，认真履行政治协商职能，使各界群众的政治意愿得到及时、通畅、有序的表达，实现多数人的意愿和维护少数人合理要求的统一，促进监督公共权力与提高公共服务质量的统一。今后，我们将按照《意见》的要求，进一步把政治协商推向制度化、规范化、程序化。

　　二、坚持以科学发展观为统领，服务第一要务，为实现和谐发展建言谋策。

　　古人云：“天下祥和在民富”，“天下可忧在民穷”。发展是解决中国当前各种问题的关键，是构建和谐社会的物质基础，是化解社会各种矛盾、促进社会和谐的根本途径，没有全面协调可持续的发展，不会有真正意义上的和谐。坚持以发展为第一要务是党的执政理念，围绕发展履行职能也是人民政协为构建和谐社会服务的第一要务。

　　近些年来，我们坚持以科学发展观统领政协工作全局，选择对经济社会发展具有综合性、全局性、前瞻性的课题，围绕影响和谐社会发展的体制性、结构性矛盾，深入调查研究，立科学发展之论，献科学发展之策，得到国家有关部门和省、市党委、政府的高度重视，有的已转化为党委、政府的决策。

　　三、牢牢把握先进文化的前进方向，为形成和谐的思想文化支撑献智出力。

　　社会主义和谐社会是文化繁荣、求知爱美、讲求诚信的社会，要实现国家的长治久安和社会的和谐稳定，必须有共同的理想、信念和精神支撑。人民政协聚集了各界精英，许多委员既是先进文化的创造者，也是先进文化的传播者，在促进社会主义精神文明建设中具有独特的优势。多年来，我们积极参与社会主义精神文明建设的各项活动，组织委员开展调研，为构建和谐社会提供了有力的精神智力支撑。

　　四、坚持从实现和维护最广大人民群众的根本利益出发，为夯实和谐的社会基础服务。

　　公平、正义是和谐社会的核心价值取向。社会不同群体利益关系和谐又是实现社会公平的关键所在。建立有效的社会利益协调机制是构建和谐社会的当务之急。人民政协的组织性质、工作主题、工作方式决定了在调节社会群体利益关系中具有不可替代的地位和优势，尤其是政协组织界别特点和优势十分明显。

　　近两年来，我们高度关注当前构建和谐社会中与群众利益联系最密切、最现实也是人民群众最关心的问题，认真探索建立以界别为纽带，以委员为主体，以专委会为基础的工作机制，在推动解决人民群众看病贵、上学难、食品安全等参政议政活动中发挥了重要作用。

　　今后我们将认真贯彻《意见》精神，更加充分地发挥政协界别特点和优势，更加关注城市下岗失业人员、农民工等弱势群体，更加关注医疗、教育、安全等突出问题和群体性社会矛盾，深入了解民情，反映民意，及时、准确地聚合、表达各界群众的利益要求，协调关系，化解矛盾，使不同利益要求在政策、法律层面得到整合，为扩大构建和谐社会的群众基础作出应有贡献。

　　谢谢大家！

　　[张梅颖]:

　　现在请梁国扬委员发言，陈勋儒委员准备。

　　[梁国扬]:

　　主席、各位副主席、各位委员，我代表台盟中央和全国台联发言，题目是《贯彻落实胡锦涛总书记四点意见，切实把寄希望于台湾人民的工作做到实处》。

　　2005年3月4日，在全国政协第十届三次会议民革、台盟、台联的联组会议上，胡锦涛总书记发表了关于台湾问题和对台工作的重要讲话，提出了新形势下发展两岸关系的四点意见，即：坚持一个中国原则决不动摇，争取和平统一的努力决不放弃，贯彻寄希望于台湾人民的方针决不改变，反对“台独”分裂活动决不妥协。

　　胡锦涛总书记的重要讲话深刻分析了台湾局势和两岸关系形势，集中宣示了一系列对台工作的新主张、新论述，突出地表明了我们坚决反对“台独”的坚定立场和推动两岸关系和平稳定发展的极大诚意，展现了祖国大陆关爱台湾同胞的亲情和善意，体现了党和政府对台方针的一贯性和连续性，丰富了对台工作指导原则的内涵，是新形势下对台工作的重要指导方针，得到了两岸同胞和国际社会的普遍赞誉。

　　在胡锦涛总书记四点意见的指引下，在两岸人民的共同努力下，两岸关系出现了一系列有利于和平稳定的积极因素。2005年3月14日，全国人大高票通过了《反分裂国家法》。此后，中共中央邀请国民党、亲民党、新党领导人相继访问大陆，共商发展两岸关系大计，取得重要成果，产生了广泛的影响。

　　一年来，祖国大陆各级政府、各团体和行业为实践胡锦涛总书记的四点意见，落实中国共产党与国亲两党就推动和改善两岸关系达成的共识，推出了一系列惠及台湾同胞的政策措施。这些政策措施的实施，使台湾同胞直接感受到了祖国大陆的善意和温暖，也使越来越多的台湾民众认清了“两岸和则两利、分则两害”、“台独”祸台、“民粹”误台的道理。目前，求和平、求稳定、求发展，不断推进两岸经济交流与合作，正逐渐成为岛内的主流民意。

　　但是，导致台海局势紧张的根源并未消除。今年以来，台湾当局领导人陈水扁接连抛出一系列露骨的“台独”分裂言论，加速推动所谓“宪政改造”，策划炮制“新宪法”草案，鼓吹“2007年推动新宪公投”，扬言要“以台湾的名义加入联合国”，并于2月27日宣布终止“国统会”和“国统纲领”。这清楚地表露出，陈水扁决意孤注一掷，实行激进“台独”路线，以摆脱个人政治困境，同时也为了全面推翻自己作出的“四不一没有”承诺，进而为通过“宪政”进行“台湾法理独立”活动扫清障碍。

　　他这种置广大台湾民众安危福祉于不顾的倒行逆施，铤而走险搞“台独”的危险挑衅，严重破坏两岸关系，为祸两岸人民。这再一次说明陈水扁是两岸关系和亚太地区和平稳定的麻烦制造者和破坏者。对此，我们要随时保持高度的警觉，坚决予以回击。包括台湾同胞在内的全体中国人民有决心、有能力挫败“台独”分子一切形式的分裂图谋。

　　2006年是全面实施“十一五”规划的开局之年。祖国大陆经济继续保持快速、协调、健康发展的势头，为两岸关系进一步发展提供了良好的环境，也为台湾同胞参与祖国的建设和发展带来更多的机遇。我们要继续贯彻落实中央对台工作方针政策，更加努力地做好新形势下的对台工作。为此，我们建议：

　　一、各级政府要带头认真学习、坚决贯彻落实胡锦涛总书记关于新形势下发展两岸关系的四点意见，把维护广大台湾人民的根本利益放在重要位置，本着四个“有利于”的精神和要求，在为台湾同胞谋福祉上下功夫。真正让我们的政策惠及广大台湾同胞。

　　如果我们每年都能出台一些惠及台湾民众的政策措施，让他们得到实实在在的利益，将会产生很好的效果。要继续深入揭露批判“台独”势力进行分裂活动，进一步使台湾人民认识“台独”的危险性和危害性。要用合适的方式，宣传发展两岸关系带给他们的好处，进一步使他们投身到促进两岸人员往来和经济文化交流的行列中来。把握好原则性和灵活性，更加耐心细致地做好寄希望于台湾人民的工作。民主党派和群众团体做这方面工作有许多优势，应当可以更加充分地发挥作用。

　　二、要进一步解决好常住大陆台胞遇到的问题和困难。多年来，中央对在祖国大陆投资的台商出台了一系列优惠政策，赢得了广大台商的赞誉。但是，一些台商投诉多年的积案未能得到妥善解决，应继续重视和抓紧解决。

　　有关部门应继续加强对《台湾同胞投资保护法》执行情况的监督和检查，将清理解决台商投诉积案等问题列入重要议事日程。组织人力对早期到祖国大陆投资的台商的投诉积案进行清理、分类，并依照相关法律、政策予以妥善解决或作出解释，使台湾同胞直接感受祖国大陆政府的温暖。

　　三、要深入做好台湾青少年的工作。在落实台湾学生相关政策方面，目前一些地区和一些高校在对台生同等收费、奖学金发放的执行中还存在差异。针对这些情况，建议由各地教育部门、台办定期进行必要的检查，了解各高校的执行情况，并直接听取台生的意见，及时作出情况说明，避免执行政策不到位。

　　我的发言完了。谢谢！

　　[张梅颖]:

　　现在请陈勋儒委员发言，王蒙委员准备。

　　[陈勋儒]:

　　主席、各位副主席、各位委员，我今天发言的题目是《构建和谐社会必需完善行政立法机制》。

　　现代的社会关系主要依赖法律调整，和谐社会只能建立在法治基础上，只有通过建立一整套能够对各种错综复杂的社会关系加以全面有效调整的法律法规，才能真正实现社会安定有序。立法是法治不可或缺的前提。在现代社会立法体系中，行政立法无论从内容和数量上都占据了重要地位。行政立法的价值追求是否与和谐社会的内涵相吻合，决定着和谐社会构建的成功与否。

　　我国的行政立法在改革开放以后发展很快。据统计，截止到2005年底，国务院制定了近千件行政法规，国务院各部门和地方政府共制定规章50000多件，覆盖了政治、经济、社会等各个领域。

　　当前我国行政立法中出现了一些亟待解决的问题，主要表现在：

　　一是行政立法权限不清，部分行政法规和规章涉及的内容相互冲突。各行政机关从自身的管理需要出发，纷纷立法，并尽可能扩大自己的权限，造成部分同一位阶的行政法规和规章之间、不同位尤其是下位阶与上位阶的法之间都存在许多矛盾和冲突，使执法主体、司法主体和守法主体在法的实施过程中无所适从，而这些相互矛盾和冲突的法也因之难以取得实效。

　　二是行政与立法混同，立法成为政府部门占有权力资源的方式和分配既得利益的手段。行政立法往往由行政机关自己起草，自己执行，导致“行政权力部门化，部门权利利益化，部门利益法制化”。实践中过滥的行政许可、不当的行政处罚、集资、摊派、政府管制等严重影响公民、组织自由的行政行为，大多就是以行政立法的面目出现的。立法一定程度上存在功利性、随意性，成为行政机关实施行政管理的手段，政府的公信力大打折扣。

　　三是强势利益集团对行政立法可产生重要影响。负责起草行政法规、制定部门规章的主管部门，通常与部分管理对象如国有垄断性企业之间有比较密切的关系，甚至存在着直接利益关系。这样，行政立法过程很容易被强势利益集团所影响。

　　造成这些问题的主要根源，在于缺乏对行政立法权的有效制约。特建议：

　　1.牢固树立“制约权力”的行政立法观念

　　构建和谐社会，如果没有良法前提下的法治理念，仅仅强调有法和守法，立法将走向其反面。建设社会主义法治国家，行政立法必须树立“制约权力”的观念，立法的目的不仅仅是为了“管理”，而是限制权力的滥用、规范权力的行使、保障公民的权利。这样，才能促使政府不再把自己手里的职权看作一种绝对的命令和强制，而看作是为公众服务的职责。从而改变政府与公众之间“命令—服从”的对抗关系，建立起“服务—合作”的相互信任、和谐一致的良好关系。

　　2.强化程序正当原则，完善行政立法的程序控制

　　建议着力建立：

　　(1)立法回避制度。这是中立性这一最低限度的正当程序要求在行政立法中的具体体现，它要求立法主体在立法过程中应在参与者各方之间保持一种超然和不偏不倚的态度和地位，不得受各种利益的影响。这一制度的核心是：凡与所制定的行政法规、规章有直接利益关系的行政部门均不得参与该行政立法的起草工作。具体可采取职能分离、委托立法、项目立法等方式。

　　(2)立法公开制度。这是公开性这一正当程序的基本要求在行政立法中的具体体现，它要求行政立法的每一阶段和步骤都应以相对人和社会公众看得见的方式进行。

　　按照现代民主与法治的基本要求，行政公开化的内容应当是全方位的，除了将法规草案公开外，还应将立法文档公开，即将有关立法草案说明及为立法目的而搜集的背景资料、审议草案的会议记录等公之于众，让广大公民就自己所关心的事项表示或陈述意见，以保障他们的民主参与，提高立法的透明度。行政主体还必须采用相应的方式公开，如会议旁听、媒体报道、刊载、查阅、公榜、“政府上网工程”等。公开是沟通的途径，是参与的前提，是监督的方式。

　　(3)立法参与制度。它要求受行政立法结果影响的利害关系人有权参与立法的全过程，表达自己的意见，并对立法结果的形成发挥有效作用。现代社会由多元利益主体构成，由公民全方位参与的社会治理模式正成为稳定社会秩序的主导方式。参与的核心是公平听证，给公众提供直接参与立法运行过程并影响立法的机会，而不是简单的出席、到场或参加。

　　(4)立法经费预算和公开制度。行政立法经费必须纳入财政预算，经费的使用情况必须向社会公开。一是可以控制立法的总量，使政府慎用立法资源；二是可以杜绝强势利益集团借提供经费等方式对立法的不当影响；三是可以防止立法中的腐败行为。

　　建议尽快修改完善《行政法规制定程序条例》和《规章制定程序条例》。

　　3.加强行政立法监督

　　首先是健全行政法规、规章的备案审查制度。建议加强全国人大常委会法制工作机构的立法监督工作，对提交的行政法规、规章作实质性和程序性审查，如果发现问题，应提交人大常委会进行审议，决定是否撤销。这样做，可以有效改变目前备案审查制度中只“备案”、不“审查”的局面，及时修订或废止违反上位法规定、不符合经济社会发展要求、相互“打架”的行政法规和规章。

　　其次是建立对行政法规、规章的司法审查机制。目前我国行政诉讼法只允许相对人对具体行政行为提出行政诉讼，而不能对抽象行政行为提起。实际上抽象行政行为(即制定规范性行政文件)，如果不当造成的社会危害要远远大于具体行政行为。因此，赋予相对人对行政立法这样的抽象行政行为有提起诉讼的权利，赋予司法机关对抽象行政行为的司法审查权是十分必要的。

　　同时，司法审查抽象行政行为，也是WTO具体协议的要求，符合行政法制建设的发展趋势。建议修改《行政诉讼法》，将抽象行政行为纳入行政诉讼范围，建立起我国的司法审查机制。

　　我的发言完了。谢谢！

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