深化改革户籍制度需切实保障农民工的民主权利

　　在深化改革计划经济时代形成的户籍制度的同时，应当仔细考虑如何切实保障农民工的政治与财政权利

　　3月27日，国务院公布了《关于解决农民工问题的若干意见》。这是近年来中央政府关于农民工政策问题的第一次系统阐述，其中有丰富内涵，对于解决农民工问题，推动农民工真正实现身份转变、保障农民工自由与权利，具有重要指导意义。

　　农民工是中国农民自发地突破城乡二元分隔制度而形成的一个特殊群体。他们对于推动自由的劳动力市场的形成，对于推动中国的工业化、城市化，作出了巨大贡献。如果没有他们，中国就不可能成为世界的加工厂。

　　但是，以户籍制度为基础的城乡二元体制，却让农民工在政治、法律与精神上始终难以得到一视同仁的对待。尽管他们主要从事非农产业，且其中相当大一部分长期在城市就业，成为城市常住人口，但由于户籍制度所限，他们被排斥在城市公共与社会生活之外，无法完成向市民的身份转化，从而衍生出一系列重大社会问题。

　　《意见》详尽列举了这些问题：工资偏低，被拖欠现象严重；劳动时间长，安全条件差；缺乏社会保障，职业病和工伤事故多；培训就业、子女上学、生活居住等方面也存在诸多困难，经济、政治、文化权益得不到有效保障。

　　为此，这份长达9000多字的文件从工资、就业、技能培训、劳动保护、社会保障、公共管理和服务、户籍管理制度改革、土地承包权益等各个方面，提出了针对性的解决办法，其中不乏一些具有一定突破意义的政策设想。而更重要的是，将这些设想变成真正的政策，使之迅速惠及农民工。这其中，最为关键的是从宪法的高度尊重平等对待农民工，尊重和保障农民工的自由与权利。

　　首先，这需要中央政府与各省级政府拿出政治决心，改革户籍制度，尊重和保障农民工的迁徙自由。《意见》第二十六条提出，深化户籍管理制度改革，逐步地、有条件地解决长期在城市就业和居住农民工的户籍问题。近些年来，有些省份已经尝试在省内取消户籍制度限制，这个过程中可能出现这样那样的问题，但这一方向是正确的，中央政府应给予支持，避免在户籍改革进程中走回头路。

　　在破除计划经济时代形成的户籍制度的同时，则应当仔细考虑如何切实保障农民工的政治与财政权利。

　　应当说，目前的政治架构严重滞后于现实的人口格局。中国民主政治的基础是人大制度。但全国有上亿具有人大选举和被选举权的人口，长期不在户籍所在地居住。他们几乎不大可能因为选举而专程赶回老家，当然，老家人也几乎不可能推举他们成为人大代表。但在常住城镇，他们几乎也无法参与选举与被选举。

　　这样，全国劳动力中有1/5甚至更多没有参与国家与地方的政治生活。这导致了严重的后果。这是一个庞大的群体，但是，他们却没有直接表达自己诉求的渠道，他们被排除在立法与决策过程之外，他们的权利和利益自然很容易被忽视，甚至被城市选民因为“群体自私”而随意侵害，尽管他们已经长期生活在那个城市。

　　完善民主制度，必须面对这种现实，通过人大选举制度与代表制度改革，让农民工参与国家与地方的公共生活。《意见》第二十五条提出，农民工户籍所在地的村民委员会，在组织换届选举或决定涉及农民工权益的重大事务时，应及时通知农民工，并通过适当方式行使民主权利。此处没有涉及到地方人大的选举权与被选举权问题。

　　在这方面，外来人口比较集中的城镇已经进行了一些尝试，比如，2001年12月，浙江省义乌市大陈镇人大代表换届选举中，有7名来自不同省份的外来人员被选举为这个镇的人大代表。这在当时属于全国首创。但是，7个名额对于庞大的外来人口数量来说，显然还是太少。

　　因此，为了体现人大的代表性，使人大更好地成为人民的代表机构，人大制度就必须面对农民城镇化的自然趋势，让常住城镇承认其选举与被选举资格，使其参与自己生活、就业的城镇的公共生活。这是实现外来人口权利平等、保障其合法利益的关键所在。

　　解决了农民工的民主权利问题，其在城镇的福利将迎刃而解。目前，由于户籍制度限制，农民工无法进入人大，因而，即使在农民工数量已超过城镇户籍人口的城镇，人大也完全由本地户籍人士构成，人大审议通过的预算，当然不大可能平衡考虑农民工对本市财政作出的巨大贡献，而平等地向农民提供福利。

　　至于农民工工资长期低下，工资被拖欠等等问题，从根本上来说，也与户籍制度有关，与农民工在城市人大的代表严重匮乏有关。只有深化改革户籍制度，让农民工在城市人大的代表数量与其规模大体相称，城市政府才不会把农民工当成“外人”，他们才能在城市生活的方方面面获得平等的对待，享受平等的福利。 ★

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