《小康》：中国是否存在处长经济现象

　　李景鹏：这种现象不但存在，而且是政治腐败的重要表现。所谓“处长经济”或“处长腐败”现象，是指处于政策执行第一线的公务员、也就是所谓的权力的神经末梢在执行政策时滥用权力和以权谋私的现象。

　　王满船：这种现象确实存在，但用“处长经济”来概括不太准确，因为这种情况不仅仅是在涉及经济事务时存在，在其他领域事务的处理中也存在。也许，用“处长行政”来

概括更加准确一些。

　　任晓林：“处长经济”发生在政府内部，是政府机构内部才有的现象。这种现象虽没有普遍意义，但其危害是不容忽视的。

　　郭小聪：“处长经济”不仅存在于省级政府机关中，也存在于中央政府的部委机关中。近年来职务犯罪中处级干部所占的比例居高不下，以及人们上省城和北京“办事和送礼”时已经习惯找处长的现象，可以看作“处长经济”普遍性的佐证。

　　《小康》：我们如何看待“处长经济”现象？这种现象发生会带来什么后果？

　　王满船：省部行政机关的处、县市行政机关的科，是该机关行使相应行政权力的前端，或者说是行政权力链条的最后一个环节，如果分工合理、制约适度，赋予处长(科长)们相应的权力以及一定的灵活处置权(自由裁量权)，有利于提高政府的行政效率，增强政府的回应性，更好地满足公众的需要。但是，如果权力配置不合理、缺乏制约，必然会导致权力的滥用和腐败。

　　任晓林：“处长经济”是一种官场现象，弊端很多。主要危害表现在对个体的危害，对组织的危害，对公共权力的侵害和对经济活动的干扰有几个方面：

　　其一，影响了行政官员个人的成长，使有效的干部选拔任用制度受到怀疑。处级官员一般都是作为未来的管理资源被储备和锻炼的，一旦出现个人问题，会造成资源的断层。

　　其二，使公共权力的公共价值丧失，行政过程中公平公正的原则被破坏。公共权力最大的价值追求就是公共领域里的公平与公正性，“处长经济”中的处长审批、处长牵线、处长操办完全破坏了正常的行政程序，使许多公共事务的处理夹杂了人情的因素，感情的因素，公平性和公正性不能得到保证。

　　其三，“处长经济”导致一定范围内的制度陷入混乱状态，造成行政无章可循。制度的严肃性在“处长经济”的行为中被破坏，行政的游戏规则不复存在，进而会导致政府职能部门无序运转。

　　其四，造成决策中的“梗阻”现象发生，造成行政成本增加，影响了行政效率。由于处长们的肯定和否定意见往往成了决策中被重视的内容，有时会因意见的不同产生争议，因此决策的速度放慢，时间成本和经济成本都显著增加。

　　其五，对政府执行力提出了挑战，使政府公信力下降。“处长经济”中的官员以个人的主观行为干涉政府行为，导致其他社会成员对政府的不信任。

　　郭小聪：“处长经济”的现象，如果说有什么积极一面的话，那就是：处长们确实可以减轻上级领导的负担，使他们可以集中精力关注宏观性问题，也可以弥补上级领导在专业知识方面的缺陷，因为省部级政府机关的分工，必须到“处级”这一层才可能比较具体和比较专业。但总的说来，“处长经济”的消极面更为突出，集中表现在处长们很容易“欺上瞒下”。所谓“欺上”，表现为处长们可以通过筛选、截留信息，使上级领导无法了解“顾客”的真实情况，以求得领导对处长们的“工作方式”的理解。所谓“瞒下”，就是处长们可以把自己的某些想法揉进领导的意图中，揉进政策解释中，并通过这种方式来达到谋取私利的目的。其结果是搅乱了资源配置的规则和秩序，使资源配置的最优化扭曲为处长们的个人利益最大化和某些顾客的利益最大化。

　　《小康》：您认为这种现象存在的根源有哪些？

　　王满船：之所以出现这种现象，根本的原因在于对处长(科长)行使公共权力的行为缺乏制约。鉴于一连串“处长”腐败案件的曝光、针对“处长经济”现象带来的弊端，很多人发出了“谁来遏制处长权力”的疑问。但是，应该看到，这在本质上，这是一个如何制约政府权力的问题。因为正是由于对政府权力的制约不力，而处长(科长)又处在相应权力运行的前端，才导致了所谓的“处长经济”现象。

　　李景鹏：这种现象的出现有着深刻而复杂的原因。它不仅涉及政策执行人的观念和个人素质问题，而且涉及机关内部的利益结构、制度安排和权力运行机制等方面的问题。

　　有些人把手中的权力看作支配人民甚至对人民作威作福的工具，这种官本位的观念不改变，在执行政策中滥用权力的现象就难以避免。另外，在选拔处级干部时往往并不注意其个人品质和政策水平，而是注重其与领导的关系、一般办事能力和内部协调能力等，因此，一些提到这个关键岗位上的人，往往并不是真正优秀的人。另一方面也涉及一般公务员队伍的水平，如果他们的政策水平和个人品质都不高，那么，无论如何也很难从中选拔出优秀的处级干部来。

　　另外，由于改革开放以后社会利益结构的深刻变化，在有些部门或机关中也逐渐生长出小团体利益来，特别是掌握着一定的行政许可权的单位，更是为其小团体利益的获取创造了条件。因此在这些单位中形成了为小团体利益而滥用权力的氛围，受这种氛围的影响，处于关键岗位上的干部在滥用权力时就会有恃无恐。所以，如何消除单位的小团体利益，乃是消除政策执行中滥用权力的根本。

　　同时，上级领导对执行政策的关键岗位缺乏经常性的监督，使得有的处长觉得既然这一摊工作由自己负责，就可以为所欲为。这主要由于工作中缺乏对政策执行结果的反馈制度，也缺乏对政策执行的投诉制度，使政策执行中的问题不容易被发现。

　　就权力运行机制来说，在政府机关内，经常存在着行政权力的组织结构与权力的运行机制矛盾的现象。从组织结构看，是上级领导下级，但从权力运行机制来说，往往是下级领导上级，例如秘书支配首长、处长制约局长等等。从而造成政策在输出端的梗阻或变形，使好的政策不能带来好的结果。

　　任晓林：“处长经济”究其根源，主要表现在以下方面：是行政领导者个体在成长过程中进取心衰减和行政执行力蜕化的结果，意味着有效的行政监督失去作用；是个人品质低下，行政道德缺失的表现，意味着政府职能部门选人不当，用人失察；是行政制度不规范导致的结果，意味着制度残缺和缺乏完整性。

　　郭小聪：我认为，目前的“现官不如现管”、“官大不如管大”的制度安排，存在这样一种漏洞，那就是让“现管们”(处长们)手中的自由裁量权过大。上级领导的过于宏观的指示，政策的模糊性和解释的可筛选性，行政审批的非标准化或标准要求不高，以及行政审批和答复的无时间限制，等等，给处长们留下了很大的自由裁量空间，而“欺上瞒下”的技巧更使他们“游刃有余”、“取财有道”。

　　《小康》：如果要解决这种现象，应该从哪些方面进行努力？

　　王满船：要消除这种现象，必须加强对权力的制约。就制约处长(科长)权力来看，主要应从两个方面采取措施：一是通过相应的立法(如《行政程序法》、《政务信息公开法》)对各级机关和部门的权力(包括权力大小、行使权力的程序和具体方式)做出明确规定，并要求将有关政务处理的过程、结果公开；二是建立比较科学合理的绩效考评制度，将政府内部的考核约束和公众的评价监督结合起来，全方位地对处长(科长)行使公共权力的行为进行规范。

　　李景鹏：这种现象涉及到行政改革方面的许多根本性的问题，因此必须将其当作一个系统的工程来对待。应该建立一种经常性的抽查制度，设立一些明确的能够进行检查的指标。政策的执行必须真正做到政务公开、透明，使政策的执行处于各方的监督之下，从而制约权力的滥用。还应建立一种反馈制度，有专人对每一项政策执行的结果对“顾客”进行回访，征求“顾客”的满意程度，并将此作为政绩考察的重要指标。还应在机关内部设立机构来专门倾听“顾客”的投诉，并把投诉率也作为政绩的考察指标。所以，需要在机关的权力运行机制方面很好地研究，使得权力的组织结构和权力的运行机制真正地统一起来。

　　任晓林：如何努力解决这一问题，既需要行为的规范，制度的约束，同时也需要必要的、有效的行政措施的出台，以维护政府的权威性，维护行政过程的公平性与公正性。

　　目前，必须把解决“处长经济”问题和解决“处长腐败”问题联系起来。一是建立有效的行政决策负责机制，重大问题集体决策，杜绝处长们走上层路线，拉关系，送人情。二是严格合理地规范处长的权力范围，杜绝处长们在执行过程中独立操作和索、拿、卡、要。三是建立重大问题、重大决策处长汇报制度，不允许处长越权行事，严惩公权私用和权力寻租现象的发生。四是处级以上官员财产申报制度和行政行为劝诫制度，保证一切收入的公平合理。五是建立处级官员

　　郭小聪：要克服“处长经济”的消极面，关键是通过最大限度地减低处长们手中的自由裁量权来切断“公权”与“私利”的内在联系。具体办法是，凡经处长们处理的一切事项，都实行标准化、公开化和限期化。所有的标准都公开，凡是符合标准的都必须在有限的时间内批准，否则就是失职甚至渎职，顾客可以告你行政不作为。其中的标准可以根据不同时期国家资源的多寡来适当调整，资源紧缺则标准提高，资源充裕则放宽标准。但标准的调整必须通过合法的程序来完成，并事先公之于众。

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