浙江绍兴试验乡镇扩权引发合法性争议

　　授权之争

　　在同年9月20日举行的农村综合改革座谈会上，该省相关领导认为，在尊重法律的前提下可以探索。

　　此番授权，浙江省相关部门经过多次调研与座谈，并存有分歧。

　　去年8月17日，全省乡镇机构改革座谈会在杭州召开，议题有乡镇管理权限和县乡执法体制，一与会人士称，“讨论很热闹。”

　　讨论中有人建议在乡镇成立执法部门派出机构，但这在人力、经费等方面并不现实，且由于与改革大势相悖而被否决，各乡镇逐渐对委托授权达成共识。

　　但浙江省法制办有人提出，委托存在困难：各种法规对执法权已有规定，再授权没有必要，而授权后责任却在县一级部门。此外，权限界定、设置、监督等各方面都应慎重考虑。

　　在同年9月20日举行的农村综合改革座谈会上，该省相关领导认为，在尊重法律的前提下可以探索。

　　其后，上文所述的试验在绍兴施行。会议中曾一并提及的与老百姓息息相关的其他领域，如食品药品的安全监督，由于对执法人员专业素质要求较高，故没有下放。

　　“这相当于打了个擦边球。”绍兴市农业局

　　因镇放权

　　楼晓云介绍，在省有关部门签字同意后，检查监督权有望在近期向全省各乡镇下放，而审批处罚权是否下放还有待于绍兴经验提供借鉴。

　　“不多拿工资，也不增加财政支出。”城建执法员周三全说，他们的编制和开支都在乡镇，业务管理则在上级部门，执法员属于兼任。

　　周三全的另一个身份是村镇建设办公室副主任，其余5名执法人员分别是该镇的一般工作人员。

　　至去年底，绍兴县授权工作基本结束。县有关职能部门分别与15个镇签订不同的委托协议。全县乡镇共有95个执法员，高中以上学历占65%，所有执法员要经过相关培训，通过考试后持证上岗。

　　“没有取得资格的人员不能上岗，这是县里下放执法权的前提。”祝安钧介绍，目前已有70%的执法人员取得相应执法资格。

　　“授权也不是一刀切，而是因镇制宜。各乡镇差异性很大，需求不同，比如山区乡镇，主要是林业部门授权。”楼晓云说。

　　委托协议中，关于审批、处罚的相关授权被认为是一种突破。例如，对于乡镇在环保监管上的空白，协议第三条明确规定，执法员可“对辖区企事业单位违法排污行为开展调查取证并提出处罚建议”。

　　在平水镇环保执法员祝元作看来，自己现在腰板硬了，发现偷排污水行为后，只要拿出相关执法证就可以及时处理。

　　楼晓云介绍，在省有关部门签字同意后，检查监督权有望在近期向全省各乡镇下放，而审批处罚权是否下放还有待于绍兴经验提供借鉴。

　　执法员两难

　　周三全用“两难”形容自己所处境况，授权后，发生事情如果不去管理将是行政不作为；而一知半解地去管理，做错了，就会成为被告。

　　“执法员的素质很重要，需要加强监督，而管理权一定要掌握在县一级。”4月17日，中国人民大学毛寿龙教授接受采访时认为，绍兴的探索具有其可行性，但必须强调几点。

　　去年11月19日，绍兴县组织全县乡镇执法员进行一天的培训。

　　“城建方面的培训有一个来小时。”4月12日，平水城建执法员周三全说，由于时间短，培训并没有讲到具体操作事项，只是进行简单介绍。

　　周三全原来有建设部发的《城建监察证》，后来2001年换证考试时，他因为在工地执行公务走不开，因而证件失效，需要参加培训、通过考试再领新证。

　　授权后，执法范围和以前相比扩大了许多。“以前只是涉及规划部分，做配合，处理小事情，现在除此之外，还有园林绿化监察、市场监察、建筑业、市容等各方面。工作量大了，责任也大了。”

　　“我们不能出差错。”周三全用“两难”形容自己所处境况，授权后，发生事情如果不去管理将是行政不作为；而一知半解地去管理，做错了，就会成为被告。

　　因此他希望培训时间可以长一些，尽量学些东西。

　　周三全桌子上摆放着两本书，一本《绍兴县建设局审批服务告知手册》，一本《绍兴县公民读本》，后者摊开在农村私人建房报批手续那页，上有画线。

　　楼晓云则把授权执法员可能出现的差错归为两种：一是业务不熟，二是主观滥用。

　　如何去约束？胡张尧认为，主要靠县级职能部门的执法人员分片落实，因为在授权范围内产生纠纷，被讼主体将是他们自己。

　　另一方面，乡镇执法员面临乡镇和县级部门的双重考核，以加强控制和监督。

　　“大胆探索”

　　但此举的合法性已引起各方关注。专家认为，可以通过省级地方政府立法，为授权方式提供法律依据，从而扫除法律上的障碍。

　　胡张尧介绍，曾有省领导对绍兴的农村综合改革进行批示，大意为“大胆改革，大胆探索”。

　　“这（绍兴试验）也未必是对乡镇权力的强化。”毛寿龙教授说：“需要看试验的效果，如果约束力强的话，这将是一种有效的探索。”

　　楼晓云介绍，目前国内乡镇改革主要存在两种方式，一种是弱化，这在我国中西部地区较为普遍；而浙江大部分经济较发达的乡镇，权力被强化，而一些小的、偏远的欠发达乡镇，则根据实际弱化其权力。

　　但此举的合法性已引起各方关注。

　　4月17日，中国政法大学副教授、行政法学者何兵认为，一份县级部门的“指导意见”和相关的授权协议具备多大法律效力，值得探究。

　　“如何解决这种困境？可以通过省级地方政府立法，为授权方式提供法律依据，从而扫除法律上的障碍。”何兵说。

　　“目前，绍兴试验是在可控范围内进行。”楼晓云说，下一步若全省推广，则会在省人大立法等相关程序后推行。

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