“大兴工业”撞上政策之墙

　　“大兴工业”撞上政策之墙

　　□本刊记者 尹鸿伟 发自重庆

　　三峡库区二期移民工作完成后，对产业“空虚化”的感慨和无奈便开始出现在三峡库区的每一座城镇。重庆市有关官员表示，目前三峡库区产业“空虚化”的现象越来越突出，

已经成了困扰移民安稳致富和库区经济社会发展的最大问题。

　　重庆市三峡学院教授熊建立认为，三峡库区产业“空虚化”，并不是三峡库区所有区县的共同现象。三峡库区涉及移民的区县19个，沿江呈带状分布，一般划分为三个经济区域，即以湖北宜昌市为依托的坝区经济区，以重庆市万州区为中心的腹地经济区，以重庆市主城为依托的库尾经济区。三峡工程建设以来，坝区和库尾地区发展较快，产业“空虚化”现象突出表现于占移民总量75%的三峡库区腹地。其2004年人均GDP仅为全国平均水平的39.6%。产业“空虚化”的表现就是，在一个时期出现了就业矛盾加剧、相当部分居民生活水平下降、相对或绝对贫困化程度加深。目前，三峡库区相当一部分移民靠移民安置款度日。重庆市常务副市长黄奇帆在2005年4月指出，三峡工程成败在移民，库区如果没有新的产业发展到位，移民三五年以后会坐吃山空，到时候就会变成严重的问题。

　　产业空虚背后的隐忧

　　由于经济基础的参差不齐，三峡库区搬迁后新建的县城，充满了各种正常和不正常的社会矛盾，“很多人没有工作”即为一个显著的特征，所以“经常会有人聚集起来，向企业要补偿或者向政府要工作”。规划建设后的新城，各种政府机构所在的行政区、文化区和商业区明显比隔壁的移民区要繁荣得多，和前者相对热闹的场景相比，移民区内许多新建店铺都关着已经生锈的大门。

　　目前三峡库区中心城市的万州城市居民有40多万，但是低保和失业人口都相当惊人，有关官员表示，万州区城镇人口应该进入低保的差不多有10万人。熊建立介绍说，万州近年工业企业重组发展中下岗的职工有1万人左右，与关破企业职工加在一起，近6万人。这对一个50多万人的城市形成的压力，可想而知。

　　云阳县移民局一名官员说：“产业空虚的症结在工业。”除大部分老县城外，三峡水库还淹没了云阳县工矿企业181户，占全县工矿企业的96.7%，使云阳的经济社会发展失去了支撑。他说：“企业从量上减少了86.2%，这样便使上万人失去了原有的工作。”2004年和2005年，云阳县的工矿企业整体连续两年实现利润1300万余元。有关官员表示：“对于一个百万人口大县而言实在是少得可怜。”

　　忠县县城不到10万人，仅下岗职工就达1万人。

　　重庆市一名官员承认，现在有些群众之所以对政府持怀疑态度，与部分库区官员贪污、挪用移民资金被判刑甚至处决的“先例”分不开，库区政府和官员的形象由于个别不良行为而受到了影响，所以现在政府的每一步工作都困难不小，“但是绝大多数干部是在认真工作的”。

　　也有库区移民反映政府和官员千方百计利用权力与群众争利的问题，“新县城重要地段的铺面基本都被各种政府部门和相关人员所控制，而原来靠经营铺面生存的群众变得一无所有”。而更多原企业失业职工更是对政府在主导国有、集体企业改制过程出现的问题表示强烈不满，认为存在许多违反国家政策，甚至违法犯罪的情况。

　　事实上，每一座城镇的情况都代表着三峡库区经济发展的一个缩影。库区一名移民官员表示，在现有的五种移民矛盾中，最让他们头痛的就是工矿企业的下岗失业人员矛盾。由于县里就业岗位严重不足，而且经济效益不高，这些人对政府、对三峡工程颇有微词。他说：“工人和农民不一样，一是他们没有土地种，二是他们不太愿意出门打工，在当地就业他们才觉得有尊严。”

　　“需要说明的是，为了上马三峡工程，解放以来国家对库区基本上没有什么投入，极大地制约了库区的发展，历史欠账太多。”云阳县一名官员说，“很多人也许难以想象，在建设新县城以前，云阳连一公尺的混凝土公路都没有，政府工作人员几个月领不到工资是经常的事。”

　　三峡工程的确给库区带来了巨大的改变，自从搬迁开始到现在，国家已经累计在库区投入数十亿元用于基础建设等方面。现在，一座座崭新的县城、宽阔平整的街道，以及连通上下城镇的沥青公路已经修通，另外正在紧张施工的重庆至宜昌

　　“如果仅从表面上看，每一座新城似乎有了种繁华的感觉，但事实上隐藏的问题很多。”丰都县的一名官员说，“我们一直是传统农业地区，加上库区山多土地少，农业基本上没有什么特色，而现在发展工业又面临着许多困难和问题。”

　　重庆市发改委主任于学信认为，三峡库区世世代代是一个农业区域，一下子要把它转成产业工人，特别是高科技的产业工人是不现实的。

　　有关资料显示，重庆市“就地后靠”移民数是13万，总移民数为80多万，整个三峡库区在110万左右。目前，三峡库区各种已经建设起来的新城市人气并不旺，除了很多新建店面无法开张，或者顾客稀少外，外来人口在各种城市里也明显见少。

　　在2006年3月全国“两会”上，夏之宁等全国人大代表建议国务院筹建类似深圳、海南的三峡经济特区。因为实践已经证明，改革开放初期，国家批建的深圳等经济特区极大促进了当地经济建设，由此还带动了全国经济发展。重庆市社科院有关专家表示，在以往的移民迁建中，当地更多的精力放在人员的转移上，忽视了新产业群的培育和发展，三峡库区产业空虚问题已经影响到库区的长治久安。

　　人大代表们分析认为，有四大原因导致三峡库区产业空虚：一是政策束缚，因为要建三峡工程，中央在宏观上控制了对三峡库区的投入。如云阳县在解放初至三峡工程开工前数十年间，国家人均才投资98元，仅占全国人均国家投资的9.3%。二是企业困境，整个三峡库区搬迁企业为1397户，关闭破产企业1100多家，占搬迁企业的近80%，下岗职工达13万人，库区就业压力可想而知。三是地理劣势，三峡库区直接涉及15个区县，大多数区县地处山区，交通、能源、水利、环保和市政等基础设施条件差，教育、文化、科技、医疗、卫生等落后，发展环境差，招商引资困难。四是沃土被淹，三峡工程建设共淹没耕地36万亩，其中多数都是良田沃土。

　　代表们指出，海南在建省之时，成立了海南发展银行；后来国家为保证东北老工业基地的振兴，正筹划建立相关政策性银行，而为国家作出了重大牺牲的三峡库区，却没有相关政策支持。

　　重庆市社科院有关专家认为“这显然有失公平”，他们希望国家在经济建设上，给予比当年的深圳等经济特区更优惠的政策，在产业发展上放宽一系列条件。

　　“再造工业”

　　重庆三峡学院三峡移民经济开发研究所所长熊建立认为，库区企业在搬迁过程中，原有产业重新恢复有一个过程，而且产业的新发展与移民搬迁无法同步，这就形成了空白区或者说产业空虚问题。

　　对于库区产业空虚，失业率偏高的情况，曾经有人提出“为了环保和生态，为了社会稳定，国家出钱把这些人养起来算了，这样就不需要为他们的就业问题操心了”。重庆大学可持续发展研究院副院长蒲勇健认为这样的建议是不可思议的，首先国家能不能养得起库区1000多万人是一个问题，另外库区的人需求是多方面的，除了要工作，他们还需要有追求、有尊严的生活。

　　蒲勇健说：“经过许多调研和了解，我发现真正了解库区真实情况，又能够作出有效建议的官员太少了，这样导致了许多决策和政策执行的失误。”

　　目前，“再造工业”已经成为当地党政系统的共识，并且为之竭尽全力。

　　在忠县，“把最好的资源用来发展工业、发展经济”，是其近几年来一直坚持的方针。该县有关官员表示，在消费、出口能力都较弱的三峡库区，投资是拉动经济高速增长的一架主要“马车”，是典型的由巨额移民投资拉动的“输血型”经济。在2002年之前的5年间，忠县移民及与移民相关的投资占全县每年投资总量的一半以上，年财政收入的1/3来自移民投资带来的建安税收。二期移民结束后，忠县的移民投资已由2002年前每年6亿多元陡减到去年的1.5亿元左右，减少了80%。由于移民投资锐减，社会投资启动乏力，忠县经济增长速度在重庆市40个区县中经济总量排在中下游。

　　2006年1月，重庆市副市长吴家农在视察后，要求忠县坚持科学发展观，实施“工业强县”战略，着力推进新型工业化。4月，建设银行重庆市分行有关官员在调研忠县工业发展情况后，表态愿意支持该县几家发展势头较好的企业，解决其融资难题。

　　在奉节县，县长刘渝平在2005年《政府工作报告》中明确表示在2006年将把“加快发展工业列为县域经济发展的重中之重，作为龙头和关键来抓”。

　　在云阳县，除了对原有企业的梳理和改革，还争取到重庆市的支持，在国家对开发区、工业园区全面清理整顿的前夕，于2003年组建了“人和工业园区”，目的是为了“实施新型工业化战略的重大决策，提高县域经济的支撑力”，其希望是“园区兴、工业兴”。人和工业园区有关官员表示：搬迁前县里最大的纳税户是集体企业“云阳曲轴厂”；现在的纳税大户已经变成一些民营煤矿；县里希望以后这个位置能够被资源型新项目取代。同时他表示，云阳工业经济虽然在规模上增长，产值有所增加，但发展速度不快，工业基础比较差，非常需要得到政策和资金方面的支持。

　　“努力构建三峡库区特色工业基地”更是万州区工业发展的实施重点，在发展战略方面，区委、区政府先后出台了一系列扶持重点企业发展的政策措施，建立和推行“区级领导定点联系企业”、“重点企业无小事”、“重点企业直通车”、“限时办公”制度等，在领导精力、财力、资源、政策等方面向重点企业倾斜，初步形成了以重点企业为龙头的盐及盐气化工、食品、医药、环保建材、机电轻纺等5大地方特色产业。

　　目前，“再造工业”的行动如火如荼，三峡库区一名官员说：“现在，我们库区把发展的希望都押在发展工业上了。”

　　重庆大学一名经济学者认为，尽管三峡库区各个县区都在想办法，找门路，但是产业空虚和就业问题并没有得到很好的解决，“仅仅在万州1999年以后就关破了74%的企业，下岗人员达到4.7万人”。所以类似三峡库区这些没有经济支柱的县份，仅仅靠自己的努力是不可能取得成功的。

　　2004年12月，国家发改委出台了《关于三峡库区经济社会发展规划》。库区一名官员表示，为一个地区制定一个规划，这在我国还是第一次，而且规划是发到全国各省市的。同时，到库区发展企业，国家将给予一定的资金补贴，补贴总金额高达50亿元。熊建立表示50亿元并不是一个大的数目，关键是国家对三峡库区支持的领域方向、项目结构上有了新的变化。

　　重庆大学有关学者认为，三峡库区要提高自己的活力，不能仅靠中央“输血”，更应该通过自己的努力去找出优势，此中各级政府责无旁贷，任重道远。目前，三峡库区如何发展，已被列为重庆市“十一五规划”攻坚项目，是重庆市经济发展中的最大难题之一。

　　2005年12月，国务院原副秘书长汪洋出任重庆市市委书记。库区官员普遍认为，曾任国务院三峡工程建设委员会委员的汪洋出任重庆市市委书记，或许将担负起解决三峡库区产业空虚问题的重任。

　　给库区指条路？

　　“三峡库区许多县将用发展工业来带动传统农业，并想以此解决产业空虚的困局，我表示反对。”重庆大学可持续发展研究院副院长蒲勇健说，“我觉得库区许多官员有点像‘堂吉·珂德’，老在做一些不可能的事情，思想上缺乏创新的勇气和水平，国家现在对高污染和高耗能企业限制很严，可他们总为了短期财政收益要上马工业项目，而得不到批准就怨声载道。”

　　重庆直辖和三峡工程开始后，库区不但出现了大量的普通失业人员，就连官员也出现了“过剩”情况。蒲勇健在库区调研过程中发现其中一个县的办公室竟然有130人，农业局有400多人，由于人多事少，上班都是轮流来。

　　蒲勇健说：“我知道库区现在都很着急，但是由于这里项目少，而且效益都不好，别说考虑老百姓生存，就连养活官员们都是个大问题，所以他们急于发展工业是在预料之中，但是这条路在库区肯定是行不通了。”

　　熊建立介绍说，由于地方财政能力弱，居民收入水平低，无力支付高昂的费用，很多中央投资的治污项目无法正常运行，很高的环保要求和过低的经济水平也出现了尖锐矛盾。

　　蒲勇健表示，现在库区的社会状况非常不稳定，国家特别是重庆市需要有一些新政策和资金来带动库区发展，当然现实的困难就是重庆市现在是大城市带动大农村，负担特别重。

　　现在，已经有许多不同身份的人在为库区的发展思考和建议，蒲勇健也根据自己的调研和思考“给库区指一条新路”。他说：“结合库区的实际情况，我觉得它只能在拥有良好政策和资金的前提下走两条路，一是现代农业，二是现代旅游业，这和中央希望建设‘新农村’的方向也是很吻合的，库区一定要想办法打好这张牌。从全国范围来看，应该说三峡库区存在我国农村发展的所有障碍，特别适合搞社会主义新农村建设示范。如果社会主义新农村建设能在三峡库区取得成功，还能为全国的新农村建设提供宝贵的经验。”

　　他举例，比如忠县可以建成个大果园，同时发展果园生态旅游，万州可以建成库区农产品交易中心等，但是这些问题需要国家有配套的政策和资金投入。

　　蒲勇健认为类似三峡库区县走现代农业是有条件的，现在库区的产业空虚其实是指传统产业的消失和没落，而且这些企业大多数是落后、污染的。但是一旦发展起新产业，就可以将其取代，“可是很遗憾当地官员对于现代农业基本没有什么概念。”同时他还担心，“由于旅游业一般只能富民而不能富财政，官员们总盯着工业税收，对旅游业不积极。”

　　蒲勇健表示，按照国家现有的政策规定，库区再大量新建工业企业的机会已经不多，考虑到库区的生态保护，还可能对现有工业企业进行收缩、减少。根据重庆市之前公布的规划，库区1397户工矿企业，保留发展的只有389户，不到企业总数的三成，其中破产关闭802户，占57%；资产重组减少206户，占15%。

　　而蒲勇健认为现代农业、现代旅游业一旦发展起来，其实也是企业的经营形式，同样可以吸收工人，解决库区的就业问题。他说：“美国的‘司克朗公司’曾经资助投入了1500万美元在忠县进行橙子种植、加工和出口实验，已经初步形成了现代农业的雏形，很遗憾当地一些官员为了控制资源和利益，把美国公司排挤走了，这种行为非常无知，实际上损害了库区的综合利益。”

　　“另外，大量有文化、有工作经验的库区积压干部就可以派上用场了，由此库区产业空虚是暂时的”。蒲勇健说，“我建议把各地的党校多挂一块牌子，变成‘新农村指导学院’，把积压干部培训成实用的指导员，加大对库区农业人才和旅游人才的培养，特别是对农民群体的培养，这样大家都可以为库区的发展建功立业，同时走出自己特有的道路。”

　　他强调：“我很遗憾在三峡库区的建设和发展政策制定上，真正的学者对它的影响几乎为零，所呈现出来的都是一些急于追求政绩的行为。比如所有新县城的规划、建设都缺乏三峡地域特点和文化韵味，当初是谁作出的决策？说得不客气点，新县城都不如旧的好看，如何让外面来旅游的人产生兴趣？”