让移民共享发展成果

　　让移民共享发展成果

　　□王大鹏

　　一代政治伟人的世纪梦想——高峡出平湖，今天即将成为现实，三峡大坝即将呈现在人们的眼前，它已经和即将产生的效益是巨大的，但是，当人们为这一旷世奇迹喝彩的同时

，却不能忽视为其作出巨大牺牲、甚至远赴他乡的人们，这就是为大坝建设而离开家园的百万库区移民。

　　三峡百万大移民被称作“世界级难题”一点不为过，它涉及移民近120万，数量之多在世界上尚无先例。三峡工程的兴建，直接受淹2个城市，11个县城，114个乡镇。目前库区已有近70万人完成了搬迁，其中12万农村移民陆续迁出了三峡库区。三峡大坝的建设，无疑具有多方面的收益，但是作为为此承受负担的三峡库区及其百万移民，是否能够享受到其作出巨大牺牲后所带来的收益呢？

　　从补偿到公平

　　在最初规划移民安置政策的时候，在长江水利委员会(“长委”)组织制定的移民补偿标准中，一个最基本的原则就是按原规模、原标准、恢复原功能进行补偿。所推行的政策是以恢复原状为目标，很显然是以补偿为标准的，在整个移民搬迁的过程中，每个移民应该拿到多少补偿款，移民之后又该获得什么样的住房，都有很明确的标准。所以，在这么大规模的世界罕见的大移民过程中，虽然有个别腐败现象的干扰，但没有出现大规模的动荡和骚乱，同样也创造了一项世界奇迹，说明前期以补偿为原则的移民安置政策是成功的。

　　现在，移民安置工作已经基本结束，在所谓“后移民时期”，库区的社会矛盾经常出现激化。其中具体原因各种各样，比如在企业改制的过程中，管理层与普通职工的分歧、冲突剧烈；在“万州打人事件”中，城区住户与外来务工人员的利益纷争；在门面房的出租过程中，有政府背景的住户与普通市民之间的巨大的不公平。这些都揭示出一点，那就是在库区的移民安置工作中，仅仅满足于静态的恢复原状式的补偿政策，是不足以满足民众的期望的，结果必将导致政府公信力的下降，引发“群体性事件”。当然，现在地方政府已经意识到问题的严重性，在重庆万州区，政府动员早期的门面房主让出门面房，参与较为公平的抓阄，缓解了市民对于政府的不满，但是，很多问题依然没有解决，很多市民依然无奈地选择上访作为解决问题的途径。那么，为什么会出现这么多问题呢？

　　按“三原补偿”原则和“就地后靠”安置原则将百万移民集中安置于三峡库区，将加剧库区人口与资源的矛盾，使库区出现大批新的贫困人口，加重了库区就业与社会稳定的压力，对三峡大坝和库区的长治久安埋下隐患。

　　由历史和现实交织在一起的百万库区移民的未来生计问题，已经日益凸显。虽然从表面上看，新建的城区比以前漂亮了，但是，繁华之下的问题却丝毫不能让人轻松，也不是一句发展中的问题就能解决的。

　　对于库区今天发展的困境，原因当然是多方面的，既有历史原因，也有地理原因，也有劳动力的素质问题。但是，库区的建设无疑是一个重要的原因，比如大规模的企业关闭破产，农田的淹没。

　　据统计，三峡工程建设，造成库区地方政府直接经济损失累计达47.79亿元，其中：农业方面永久性税收损失24.85亿元，淹没关停企业累计损失20.32亿元，淹没迁建企业迁建期累计损失2.62亿元。移民就地安置给库区带来巨大移民资金缺口和社会就业压力，增大了地方财政社会保障支出，使本来就入不敷出的库区地方财政雪上加霜，加剧了地方财政风险。其中因淹没企业关闭带来社会保障预算缺口达27.96亿元，迁建资金缺口64.56亿元(未含漏登记随迁资金缺口42.79亿元)。

　　但是，据了解，三峡工程开工以来累计的库区投资900余亿元，其中半数投向移民工程。这些投资主要用于移民搬迁、库区环保、地质灾害建设等领域，工业性投入少，有的县在工业投资中竟然连续几年为空白。

　　可见，在整个库区的建设和移民的安置问题上，主导意见是以补偿为主，至于库区的发展，最初并没有充分地与中央政府的三峡大坝的建设工作挂起钩来。

　　随着国际国内宏观经济形势和生态环境剧烈变化，目前的三峡移民政策正受到现实的严重挑战——“就地后靠”安置原则与生态环境建设相冲突、“三原(原规模、原标准、恢复原功能)补偿”原则与库区发展目标相冲突、政府行为与市场机制相冲突、移民成本低估与移民任务艰巨相冲突、移民成为新的贫困户与“移得出、稳得住、逐步能致富”目标相冲突。

　　共享发展成果

　　那么，为什么此次的移民搬迁不能仅仅考虑补偿，而必须考虑到移民和库区的未来发展问题呢？

　　这一次修建大坝，导致大规模的移民搬迁，与泄洪时的强制搬迁有本质的区别。对于泄洪来说，任何人在公共安全和他人的生命财产受到严重威胁的时候，都必须牺牲局部和个体的利益，为此所承担的损失只需得到补偿即可，至于灾后重建，则主要依靠自己的力量。但是，三峡大坝的修建很显然并非如此，由此而收益的省区并非公共安全和生命财产受到严重威胁，而是一种更大的获益。在这种背景下，为此承担巨大牺牲的群体仅仅得到补偿就不够了，更多的应该从中获益，否则就显失公平。

　　在移民群体中，最应该不满的是远赴他乡的移民，但事实上，他们的满意度最高。因为他们所落户的地区多是此次建坝受益最大的经济最发达地区，他们真正做到了与获益最大的群体共享发展的成果。对他们来说，三峡大坝的修建，虽然给他们眼前的利益造成了损失，但是却使他们获得了好的收益，而且能够从中取得更大的发展机遇。

　　当然，我们不能让所有的移民都搬迁到发达地区，但是，对于已经进入后移民时期的三峡库区来说，补偿仅仅是一个起步，各级政府和所有因三峡大坝而受益的社会各界，都应该为三峡库区提供更多的帮助，正如温家宝总理在重庆视察时讲的那样，必须让所有的人都“共享建设的成果”。

　　为此，中国的最高决策层及时作出了从政策、资金、项目上扶持库区发展的决策。前期补偿，后期扶持，是有关三峡移民的政策。在三峡水库135米蓄水不到一年时间，国务院三建委办公室就制定了《关于三峡工程移民后期扶持的工作意见》，提出了农村移民、城镇移民后期扶持的重点、方法等，为库区移民经济发展提供了政策支撑。2004年7月国家制定了《三峡库区经济社会发展规划》，国家就一个地区制定区域性经济社会发展规划还不多见，这充分证明中央对库区发展的关心和重视。与此同时，《三峡库区周边绿化带建设工程规划》也呈现在库区人民面前。国家有关部门编制的库区旅游、柑橘等产业发展规划也相继出台。除政策、宏观规划项目上的支持外，国家还直接从资金上扶持库区产业和基础设施建设的发展。

　　从2004年起至2009年，国家将每年从三峡工程建设基金中提取5亿元，总额30亿元，拟与三峡库区后期扶持基金捆在一起，建立三峡库区发展基金，主要以贴息、担保和资本金补助等方式，支持库区发展特色产业，扩大社会就业。按照《长江三峡工程建设移民条例》规定，湖北和重庆两省市可依法从三峡电站所得税款中分成，用于库区基础设施和生态环境建设，解决经济社会发展的条件制约。国家有关部门从现有资金渠道，集中部分资金支持库区基础设施、生态环境建设和社会公益的发展，为库区产业发展创造条件。

　　为加快库区发展，中央要求对口支援三峡库区的中央各部门及省市，把重点转到支持库区经济发展上来。统计显示，截至2005年6月底，对口支援共为三峡库区引入外来资金209.29亿元，其中，经济建设类项目资金186.09亿元。通过对口支援，库区经济得到了长足发展，人民生活水平显著提高，库区面貌发生了翻天覆地的变化。仅重庆市万州区，就先后接受了全国90个单位的对口支援，到2005年9月，该区共实施对口支援项目686个，到位各类支援资金85.1亿元。通过对口支援项目，解决就业14628人，安排移民劳务10377人。

　　只有当三峡大坝的一切优点，对于为了三峡大坝而作出巨大牺牲的库区移民来说，都成了实实在在的利益，这时，我们才能说，三峡大坝的建设确实是一件功在当代、泽被后世的伟大工程。库区才能实现长治久安，