“卡娃”现象读解

　　妥协是一种尴尬，同时也为政府提供了一种可能。在目前可以预见的结果下，建立一种长效机制，用双方在妥协中达 成的共识来维护社会的治理，可以成为管理“卡娃”的一种思路。

　　撰稿／梅璎迪 杨 江(记者)

　　如何解决执法困惑？

　　华东政法学院行政法副教授邹荣这几年一直在关注“卡娃”现象，他认为治理街头“卡娃”散发小广告，不应该是目 前被表象化的处理方式，查处“卡娃”并不具有实际意义，目前真正应当承担责任的雇主却没有得到相应的制约，“政府部门 应该从雇主入手，如果雇主是无证经营，工商部门应通过查获的小广告信息顺藤摸瓜，对经营者取缔，如果是有证经营，则应 对其违法发布小广告的行为进行查处”。

　　对于目前城管部门所处的执法困境，邹荣认为责任应归于有关部门的内在协调不当，而深究其原因则在于长久以来的 机制问题。“政府行为必须得到法律的授权，但在目前的体制下，政府部门都面临一个权限问题，一个行政部门按照社会分工 去分类，比如卫生方面就会划归到卫生局，就可能变成一个独立的行政主体。但仅一个卫生局并不可能解决社会上所有有关卫 生的问题。所以当这些相对独立的行政主体面对复杂交错的社会问题时，就会发生执法尴尬。”邹荣认为，正是这一执法权限 ，将政府部门自己的手脚束缚起来。

　　考虑到这种弊端的存在，1996年我国开始施行的《处罚法》中就规定，一个行政机关可以行使其他行政机关的处 罚权。这也就意味着行政执法将不再是一个部门“单线条”执法。“这条规定为政府管理指出一条有效途径，当遭遇这种涉及 多面的社会问题，单个部门无法独立解决时，可以由市政府通过内部协调机制，来对执法管理的权限进行重组。

　　邹荣建议，上海在遇到类似“卡娃”问题时，可以由政府部门向国务院提出申报，对部门执法归口进行重组。从而确 定某个部门可以获得完全执法权限，在避免执法尴尬的同时也能对“卡娃”管理取得根本性治理。

　　怎样看待“猫鼠妥协”？

　　对于有关部门呼吁用立法的形式加快有法可依、违法必究的可操作性，潘伟杰认为立法的一个趋势将是更注重对当事 人权益的保护，“法律还有其社会性一面，在威慑的同时也具有尊重个体的方面。”潘伟杰说，单靠惩罚来达到目的，并不是 一个文明社会所应追求的，如果靠打压的方式来管理，短期内“卡娃”问题可能得到解决，但其他类似问题又会出现。

　　“因此，对政府部门而言，希望通过立法就解决所有问题的想法，并不现实。而且政府的执法成本远高于违法成本， 也是目前管理中不可忽视的一个实际问题。”潘伟杰说。

　　潘伟杰认为，对于非法散发小广告这样的行为，法律只是一方面的制约，道德自律也相当重要，用道德律令来规范公 众行为，在社会发展到一定程度时比法律更能起作用。

　　“但目前社会发展阶段，简单地跟“卡娃”谈道德律令，不切实际。这个问题也是社会发展过程中所无法规避的，将 会随着社会发展而逐渐消失。”

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