机构臃肿服务能力差:中国乡村治理的困惑与出路

　　中国乡镇目前存在的最突出问题依次是：机构臃肿、公共服务能力差和陷入负债困境

　　-顾时洪

　　中国(海南)改革发展研究院近日就“乡村治理与乡镇政府改革”主题，对长期从事农村问题研究、在国内有一定知名度的一百多位专家学者进行了问卷调查。

　　调查显示，大多数专家学者对目前的乡村治理和现行乡镇体制是不满意的。对乡镇政府在执行路线、上行下达、完成任务和维护稳定等方面的功能发挥情况，专家学者们给予了充分肯定，其认同度均超过了五成。但对其保护公民和其他组织的合法权益、促进乡村文化建设和从事公共服务方面评价不高，其认同度均在二成以下。这反映了市场经济条件下中国乡镇政府的转型尚未完成。

　　统计显示，对当前农村工作的重点依次排序如下：一是发展农村经济，增加农民收入；二是加快乡镇政府改革；三是完善保障体系，解决农民后顾之忧；四是维护社会稳定，化解乡村矛盾；五是解决土地纠纷，实行土地制度改革，提高土地使用效率；六是抓好基础教育，搞好乡村文化建设；七是推进农村城镇化、农业工业化、农民非农化；八是防止农民负担反弹。

　　可见，专家学者们把发展、改革视为农村工作的重中之重，视为解决三农问题的前提和基础。然而，上世纪九十年代中后期人们最为关注的农民负担问题，已经被专家学者们排在了最末位。

　　从调查结果看，专家学者们对村民自治“增加了乡村事务决策的透明度，扩大农民的知情权和参与权”方面，在“扩大了基层民主，有利农民当家做主”方面评价较高，认可度分别达到了七成七与六成五。对村民自治中存在的问题，意见比较集中的是以下两个方面：一是农民参与民主决策和民主管理的权利难保证；二是农民对村务、财务和村级干部的监督难实现。

　　对乡镇政府改革，专家学者们对各种改革的认同度并不高，对选民直接选举乡长、“两推一选”镇长、“两票”选任乡镇主要领导、扩大乡镇

　　对乡镇政府的各种改革方案，专家学者们的分歧非常大，有的更是针锋相对，没有一种方案的认同度超过五成，这也说明了乡镇政府改革的现实难度和理论困境，需要理论界进一步加大研究力度。值得指出的是，大多数专家学者对取消乡镇建制的方案是不认同的。

　　但对改革后乡镇政府应发挥的职能，专家学者们的意见比较一致，认为重点应突出以下三种职能：从事公共服务、管理社会事务和维护社会稳定。认同度达五成以上的职能还有以下三种：执行路线方针政策，执行上级行政机关命令和决定；保护公民和组织权益；推进政治民主。

　　关于怎么处理乡村债务问题，专家学者们一致的意见是绝不能将债务全部分摊给农民。在具体解决办法上，持两种意见的人较多：一是采取农民分摊一点、乡村集体分摊一点、财政转移支付解决一点、银行减免一点的办法来解决；二是采取成立

　　专家认为，乡村治理与乡镇政府改革离不开自身的社会背景，现代乡村治理既把

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