黑色记忆：震灾为何发生

　　编者按

　　2006年7月28日，是唐山大地震30周年纪念日。30年前的7月28日，一场大地震几乎将中国的唐山夷为平地。而近几年国际上发生的印度洋海啸、南亚大地震又使人们看到了自然界灾难性危机的巨大破坏力。正因如此，世界各国都高度重重视重大危机应对能力的建设，认真研究重大危机的规律，积极探索应对战略，采取各种措施，努力避免重大危机的发生

和减少少重大危机造成的危害，并在危机中寻找机遇，促进发展。

　　没有远虑，必有近忧。随着我国国民经济的持续高速发展，防灾、减灾工作显得越来越重要。国外一些国家在遇重大震震灾前后的经验得失，相信能给我们有益的启迪。

　　□可可

　　印尼大地震海啸预警迟缓

　　2004年12月，发生在印尼苏门答腊附近印度洋海域的强烈地震引发的海啸波及十多个国家，造成大量人员死亡，这一空前的灾难促使国际社会关注全球海啸预警系统建设。然而，自那以后，国际社会援助印尼的资金渐渐减少，印尼自身至今尚未建立起完整的海啸监测系统，最终导致了今年7月海啸的再次来袭

　　2006年7月17日，当地时间下午3时20分，印度尼西亚爪哇岛南部印度洋海域发生里氏6.8级地震，并在爪哇岛南岸引发海啸。据目击者称，地震发生后，印尼南部沿海顿时掀起滔天巨浪，3至4米高的海浪冲向陆地最远达两公里。沿岸一批饭店和房屋被毁坏，数百艘船只被冲走。当地时间19日下午5时55分，印度尼西亚再次发生里氏6.2级强烈地震。印度尼西亚官方机构19日的最新统计显示，两次地震的死亡人数已增至千人，另有几百人失踪。

　　印尼政府官员18日说，海啸发生前，印尼政府曾收到美国和日本海啸预警机构发出的警报，但没有及时通报公众。这位官员解释说，资金匮乏是印尼建立海啸预警系统面临的主要障碍。没有国际社会的援助，印尼无法继续建设海啸预警系统。除现有两套浮标受损外，购买其余20套浮标的资金还没有着落，海滩和沿海村庄迄今没有安装警报器。

　　印尼技术研究国务部长卡迪曼说，印尼政府收到了美国太平洋的海啸警报，但我们“没有通报”。在地震发生后，即使印尼政府通过电话，广播和电子邮件等手段向灾区政府发出警报，但由于没有现成的预警系统，也无法及时通告当地居民和海滩上的游客。而且，印尼现有的两套海啸监测浮标也已受损，无法发挥作用。

　　伊朗大地震亡羊补牢不如未雨绸缪

　　2003年12月16日，伊朗古城巴姆发生里氏6.3级强地震。地震在对该城造成毁灭性破坏的同时，带来了不可思议的人道灾难———死者人数达到5万。无独有偶，在过去几年中，阿富汗、土耳其、印度、萨尔瓦多、阿尔及利亚都曾发生规模类似或者略小的地震。这些地震造成超过6万人死亡，数万人无家可归

　　伊朗位于数个断层之上，近年地震频繁。有统计称，伊朗自1991年以来已发生大小地震近1000次，共有1.76万人丧生，5.3万人受伤。就在2003年8月，此次发生地震的巴姆市曾发生过一次里氏5.7级地震，造成大量人员伤亡。

　　与最近几年发生的日本仙台地震、美国旧金山地震、中国台湾地震等7级以上的地震等相比，此次地震的震级并不算高，但是为什么会造成如此严重的人员伤亡？有专家指出，除去震源深度浅、地质条件差、地震本身破坏力大等客观原因外，另一个因素是，处在地震多发带上的伊朗人抗震意识差，存在侥幸心理。伊朗多数建筑抗震能力差，在此次伊朗地震受灾最严重的巴姆市，90%的居民住宅再也不适合居住，震后几乎所有的公共建筑都被震塌。

　　联合国人道主义事务协调办公室灾害评估与协调委员会官员在巴姆市灾区表示，虽然国际援助和人道同情是应对灾难的方法，但做好灾前防御才是解决地震问题的根本办法。防灾措施的费用绝对低于因未采取防范措施而造成的财产和生命损失。

　　这位官员还表示，现在是已经领教到地震可怕的巴姆人和当局采取措施、增强该地区的抗震能力的时候了。有效抵御下一次地震的袭击显然是当务之急和百年大计。

　　土耳其大地震楼房偷工减料是元凶

　　1999年8月17日，当地时间凌晨3时左右，土耳其西部及中部地区发生里氏7.8级的强烈地震，地震不仅造成人员伤亡，还造成大面积停电，许多清真寺高高的宣礼塔也被震塌。分析人士指出，建筑楼房时的偷工减料是此次地震造成大量人员伤亡的重要原因

　　在地震发生后的第二天，土国内畅销报纸《自由报》刊出了数幅在地震中倒塌的非法建筑物的照片，而与之对应的是照片中周围合法的建筑物却矗立不动。

　　近年来，数以百万计从农村来的难民，涌入伊斯坦布尔、安卡拉和其他大城市及其周边地区，这直接导致大量移民所住的大部分房屋都是在没有安全标准或官方准许证的情况下建造起来的。据土耳其商会一项估计，土耳其所有建筑物中，有大约65％是在未经准许或不大遵守建筑条例的情况下建造的。

　　根据土政府一项研究，土耳其几乎全国都处在地震带内，其中34％的领土处于极度危险地带。过去75年，土耳其有20多次地震强度超过里氏六级。在1939年发生在埃尔津檐的大地震中，有4.5万人死亡。

　　自由派报纸《激进报》主笔贝尔坎说：“由于建筑质量差，地震的破坏力增加了好几倍。每次地震都给我们同样的教训，但是下次地震可能还会发生同样的事情。偷工减料和不遵守建筑条例，是这场大灾难的元凶。”

　　日本阪神大地震准备不足酿灾祸

　　1995年1月17日5时46分，日本阪神地区发生了里氏7.2级地震。据日本官方公布，这次地震造成的经济损失约1000亿美元。阪神地震死伤人员多、建筑物破坏多和经济损失大，是日本关东大地震之后72年来最严重的一次，也是日本战后50年来所遭遇的最大一场灾难

　　阪神大地震对日本阪神经济区主要城市的神户市，造成了极为严重的后果。据资料反映，全震灾区共死亡6000余人，受伤约2.7万人，无家可归的灾民近30万人，毁坏建筑物约10.8万幢，水电煤气、公路、铁路和港湾都遭到严重破坏。长田区中更因瓦斯外泄、木质房屋密集、引发大火，导致该区全部的木质房屋都付之一炬。

　　媒体指出，震后的神户市内通讯不畅，道路阻塞，客观上给救灾工作带来了极大的困难，使救灾无法按预定设想组织展开。同时，也反映出日本政府对关西震灾准备不到位，估计不足，行动迟缓。在实际救援中，出现了救灾指挥体系不协调、救灾物资供应混乱和火灾无法及时扑救等情况。阪神大地震暴露出日本政府在防震减灾工作上的失误和薄弱环节。一是错误判断日本关西地区不会发生大震，使该地区的抗震设防工作滞后于城市建设；二是关西地区的消防能力差，有关的消防设施不完好、不完备，致使地震火灾得不到及时的扑救。三是政府部门没有制订相应的救灾方案，致使震后救灾滞后，不协调，加大了震灾损失。

　　□链接·法规

　　美国： 《减灾法案》

　　1803年发生在新罕布什尔州的一场罕见大火，促使美国国会通过了火灾法案，这是美国历史上第一个与危机事件处理有关的法律。在此后150年里，美国国会陆续通过了125项针对相关自然灾害作出紧急反应的减灾法律，不过这些都是单项法，还没有形成一个完整的法律体系，1950年是美国危机管理立法的一个里程碑。这一年美国国会通过了第一部统一的联邦减灾法案，融合了过去的单项法，使危机管理工作得到初步统一。1988年，美国国会通过了具有重要意义的罗伯特·斯塔福减灾和紧急援助法案，它是美国迄今最全面的减灾法律，对联邦政府在减灾、预防、灾后重建等方面的危机管理工作制订了指导细则。

　　印度: 《国家突发事件行动计划》

　　印度的地理位置和地理特征决定了它对许多自然灾害的抵御能力十分脆弱，因此印度是世界上灾害最频发的国家之一，频发飓风、旱灾、洪灾、地震、山体滑坡和雪崩等自然灾害。

　　为应对突发事件，减少灾害损失，印度制定并下发了《国家突发事件行动计划》。该计划敦促全国各地毫不迟疑地开展救灾工作。根据出现的新情况，印度每年要对《国家突发事件行动计划》进行修订，其中包括中央政府各部委提出的应付各种自然灾害的新对策，规定工作程序，明确各行政部门的关键职责等。在邦一级，邦赈灾专员(或财税局赈灾秘书)通过财税局长或者赈灾副专员负责指挥和控制赈灾工作，财税局长和赈灾副专员是县一级负责所有赈灾、协调、指挥和控制的主要人物。

　　日本: 《建筑基准法》

　　日本是个多地震的国家，日本政府充分认识到了地震损失的大小与建筑物是否采取合理的抗震设计和抗震措施以及建筑质量的优劣密切相关。在日本的《建筑基准法》中，对建筑物的抗震性能和抗震系数做出了明确规定。建筑商在施工时必须严格按照《建筑基准法》相关条例的规定进行，违者将处以罚款甚至坐牢。1995年的阪神大地震使人们认识到，地震无法避免，提高建筑的安全性才是有效的避震方法之一。为此，政府在震后提高了建筑物抗震的标准，促使建筑设计的标准制订更加严格，不断提高建筑抗震性能、改进建筑物的建筑方式，以提高抗震效果。

　　际文

　　纵深阅读

　　国外突发事件的应急机制

　　日本防灾减灾的重点是地震灾害。在地震的防御和应急响应、恢复重建方面，日本有完整的法律系统保障

　　日本是个多自然灾害的国家，其中地震灾害最为严重，因此，日本防灾减灾的重点是地震灾害。为了应对各种可能发生的危机，自20世纪90年代起，建立了从中央到地方的危机管理体制，在应对突发事件时发挥了重要作用。

　　为了提高应对危机的效果，日本政府还制定了《防灾基本计划》、《地区防灾计划》、《灾难对策基本法》等，在发生非常灾害时，制定紧急措施，并推进实施。日本还把每年的9月1日定为国民“防灾日”。在每年的这一天，都要举行有日本首相和各有关大臣参加的防灾演习，通过全民的防灾训练，提高防灾意识和防灾能力。

　　此外，日本还有一套危机预防体制以及及时，完善的信息传播途径，随时向国民报告事实真相。由于信息公开、情况透明，不会产生众多耸人听闻的谣言，国民情绪稳定，能够比较冷静地应对危机。

　　美国现有应急体系于20世纪70年代开始形成，其主要标志是“总统灾难宣布机制”的确立和联邦紧急措施署(FEMA)的成立

　　美国有100多个联邦政府机构涉足灾难和紧急事件处理事务，各级政府部门功能存在重叠。为解决这一问题，美国于1974年根据《减灾法案》确立了“总统灾难宣布机制”，并随后在1979年由卡特总统签署行政命令成立联邦紧急措施署（FEMA)，这个独立的机构集合了原先分散于各部门的灾难和紧急事件应对功能，可以直接向总统报告，从而大大强化了美国政府机构间的应急协调能力。联邦紧急措施署成立以来，在飓风、地震、洪水等自然灾害以及人为紧急事件反应中屡屡有出色表现，更重要的是，它为美国应急体系的制度化建设提供了重要的经验。20世纪90年代，随着“联邦应急方案”正式推出，美国现有应急体系的框架真正成型。

　　英国政府建立了一整套灾害预防体制，除政府机构外，还设有民间的应急组织

　　英国政府于2001年设立了非军事意外事件秘书处，作为内阁办公室的一部分，具体担任协调政府部门、非政府部门和志愿人员的紧急救援活动，通过内阁办公室的安全和情报协调官员向首相汇报情况。

　　英国还建立了意外事件规划学院，专门从事英国应急理论、应急措施、跨部门协调应急行动的研究。此外，英国还有许多民间的应急组织，例如紧急事件计划协会，是一家参与任何形式的危机、紧急事件或灾难规划和管理人员的专业性机构，拥有来自各个不同行业的1400名会员。

　　媒体在促进应急措施实施过程中也相当重要，在发生意外事件和灾难时，有关部门一般都会及时与媒体沟通。

　　德国的灾害预防机制是由多个担负不同任务的机构有机组成

　　在发生地震、疫情、水灾、火灾等自然灾害时，各部门依法行事，各司其职。救灾所需的经费，主要由保险公司、红十字会、教会和慈善机构承担，联邦政府承担的部分相当有限。

　　此外，德国技术援助网络等专业机构也在有效应对灾害过程中发挥了十分重要的作用。以提供各种技术援助为主要任务的德国技术援助网络的职能是：应地方灾害防治部门的请求，在救灾需要专业知识及大量技术装备时，依靠其所拥有的技术和人员的专业知识与技能，从危险环境中拯救人和动物的生命，抢救各种重要的物品。在德国发生较大规模的灾害时，人们均可以见到其工作人员活跃的身影。

　　可可

　　□编辑视角

　　媒体在突发事件中的作用

　　□赵阳

　　2004年12月26日，一个普普通通的日子，然而我们却通过媒体上看到了这样的画面：泰国海滩上海浪变成咆哮猛兽，而在海滩上度假的人则正在与死神赛跑……这是一场发生在2004年年末的浩劫，这场海啸夺去了数十万人的生命。通过镜头，我们看到了印尼人口稠密的西部沿海地区，一些村庄80%的建筑物被摧毁；又是通过镜头，我们看到了灾难发生后，世界各国的救援物资源源不断地运抵灾区。在这场人类灾难中，媒体充分发挥了它应有的作用：危机发生时，让公众及时了解必要的信息，稳定情绪，同时，在重大危机的预防、应对和善后等都扮演着重要角色。

　　进入21世纪以来，世界范围内出现了一系列重大危机，包括“9·11”事件、非典暴发、禽流感流行以及印度洋地震海啸、印尼大地震等。越来越多的人认识到，重大危机的发生有其必然性，其破坏力正越来越大，加强重大危机应对工作势在必行，建立健全重大危机应对机制是人类幸福、安康和可持续发展的重要保障，而媒体在重大危机应对中应扮演重要角色。

　　日本是一个地震多发国家。如果感觉到地震，居民可以马上打开电视，一两分钟之内电视屏幕上就会出现字幕，说明震级多少、震源在哪里、哪些地方有地震。遇稍大的地震发生时，电视台会停播其他节目播报地震消息。由于日本建筑防震措施好，一般5、6级的地震构不成什么危害，7级以上的地震才可能造成生命财产损失。这时，电视台会停播所有节目，实况转播地震发生现场的实际情况，日本电视台特别强调实况转播，因为实况转播有同步性，人们通过电视可马上了解现场。

　　在英国，发生意外事件和灾难时，有关部门一般都会及时与媒体沟通，通过媒体准确向社会通报情况，避免谣言和猜测，造成不必要的恐慌和过分渲染，引起社会不安与骚乱。同时，各有关部门还就可能发生的事件通过媒体发出经常性的忠告，增强人们的自我保护意识和防范可能突发事件的侵袭和影响。

　　建立健全重大危机应对机制，是一项复杂的系统工程，需要政府、媒体、社会各界和公众的密切协作。中国政府高度重视重大危机应对工作，不仅积累了丰富的经验，而且开展了一系列理论研讨。2004年11月，主题为“科技、媒体与重大危机应对”的第四届亚太地区媒体与科技和社会发展研讨会在北京成功举办。各国代表在广泛交流和研讨的基础上通过关于重大危机应对的《北京宣言》，倡议充分发挥科技与媒体的作用，提升亚太地区预防、控制和应对重大危机的能力，为人类社会的可持续发展作出更大贡献。中国科协主席周光召院士在会上指出，建立健全重大危机应对机制，是保持现代社会安全与祥和的重要保障，也是中国全面建设小康社会的重要保障。政府是危机管理的主角，媒体是危机发生时联系政府和公众的纽带、桥梁。

　　实践表明，媒体及时、准确、客观地向公众传达权威主流信息，有助于稳定社会情绪，维护和树立政府形象。媒体还承担着将全面的信息准确迅速地传播给决策部门的功能，在重大危机的预警、应对和善后等方面都扮演着重要角色。媒体不应被排斥在危机之外，但如何防止帮倒忙，如何提高危机下媒体正确引导舆论的艺术和水平，仍是值得进一步深入探讨的课题。

　　相关专题：唐山大地震30周年