破解中国廉租房之困：面临巨大资金缺口的挑战

　　□巴曙松

　　在中国房地产市场中，廉租房制度一直是一项重要的住房制度，虽然建立时间不短，囿于种种因素制约，依然躺在襁褓之中，进而成为当前房地产市场结构性失衡的关键问题之一。

　　廉租房的福利性特点，决定了其与一般商品房的开发与运作有着明显的不同。然而，也正是由于这些特点的存在，廉租房的开发与运作面临困难。

　　据中国建设部通报显示，截至2005年底，全国累计用于最低收入家庭住房保障的资金为47.4亿元，扣除这部分已经提供了住房保障的资金，新建廉租房资金缺口至少为650亿元。

　　这一数字，还是保守估算的，因为大部分城市选取廉租房的对象是城镇收入和住房困难的“双困户”。

　　如果按照国际上廉租房配发标准计算的话，资金缺口将非常巨大。比如，新加坡有87%的人居住租屋，香港公共房屋居住人数占居民总数的50%，2004年我国新开工住宅面积达47949万平方米，若按香港模式，照50%的比例投放廉租房，未来几年，每年的廉租房建设资金将在3361亿元，这意味着一个中国必须面对的结果——仅以现有的政府财政为主的模式直接投资廉租房建设，将面临较大的挑战。

　　2006年4月初建设部公布廉租房政策执行情况：在全国291个地级以上城市中，有70个尚未实施廉租住房制度。上述巨大的资金缺口可以解释这个远不尽如人意的结果。

　　困难重重的现实

　　根据国际惯例，廉租房的建设与经营通常是多元化的，包括政府的资金注入，以及通过市场融资或政府举债的方式发行债券，以此作为长期的资金支持。但是目前，我国廉租房建设融资的渠道仍比较单一。

　　从已开展廉租住房试点的城市看，目前的资金来源渠道主要包括财政拨款(直管公房出售或出租收入)、

　　而由于受我国经济水平和生活习惯的影响，我国社会捐赠的数量相对较小，且缺乏稳定性。

　　事实上，造成廉租房建设资金不足的主要障碍包括以下三个方面。首先， 地方政府参与不够积极。由于廉租房在利益和政绩方面都无利于地方政府和财政，如果缺乏严格的监督，可能往往会很难调动地方政府的积极性。而对于财政实力较弱的一些地方省市而言，其对于廉租房政策的执行也只能是心有余而力不足。

　　房地产开发是一个耗资大、周期长的过程，廉租房福利性的特点，决定了其不可能获得高利润回报，因此如果其开发融资方式选择银行信贷，必然要求政府以显性或隐性的担保身份介入；另外，廉租房租金回收是一个长期的过程，这就决定了廉租房开发贷款必然是长期贷款，由此易引发期限错配风险。

　　其次，信贷结构不合理。从国际经验看，贷款是廉租房建设融资的重要组成部分。据调查，截至2003年，芬兰共有83.2万套供出租的住房，其中43.6万套是利用国家特殊住房贷款和国家给予利息补贴的住房贷款形式建造的，占总数的52.4%。2004年，芬兰全国各地开工建造新住房3.2万套，其中利用特殊国家住房贷款和国家给予利息补贴的住房贷款建造的社会出租房超过5000套，仍占新建总数的15.6%。

　　其三，金融工具缺失。目前，我国的廉租房融资大都寄于财政篱下，金融机构暂时还没有发挥实质性的作用，根据国外经验，更多地利用金融创新，将僵化的政府直接主导型融资方式转化为政府引导下的商业化运作方式显得尤为重要。

　　针对我国廉租房融资中金融创新工具的不足，需要重点强调创新并充分利用可行的金融工具，使廉租房建设融资转化为更为灵活的市场化运作。

　　融资有道

　　类似上述的困境，是世界各国在不同发展阶段都遇到过的事，对症下药，都可以解决掉。

　　比如，实行优惠政策吸引民间资金就是一个好办法。根据日本、新加坡和香港等地的经验，政府公共住房建设，逐渐引入民营企业参与是一种普遍趋势。

　　可以将建设廉租房作为条件，向开发商增发一定规模的贷款，同时政府给予地价优惠，开发商划出部分土地做廉租房，对于专门建设廉租房的用地，应由政府向开发商无偿拨付。可以说引入民间资金是给廉租房建设安装了持久的发动机。

　　此外，还可以将经营城市的思路与BOT模式相结合。经营城市是指政府运用市场经济手段，将城市土地、特许项目经营权、冠名权和广告设置使用权等资源盘活、出售，所得资金用于城市建设发展。

　　经营城市这种融资模式比较适合于廉租房实物补助方式的资金筹集。所谓BOT是指建设(build)、经营(operation)、移交(transfer)的过程。这是一种特殊的投资方式，其实质是一种特许权。

　　这种方式，以政府和私人机构之间达成协议为前提，由政府向私人机构颁布特许，允许其在一定时期内筹集资金建设某一基础设施，并管理和经营该设施及其相应的产品与服务，以赚取利润，偿还债务，收回投资，当特许期限结束时，私人机构按约定将该设施移交给政府部门。

　　再次，就是在直管公房产权转移收入这个篮子里做出些文章。直管公房是在旧的住房管理体制下，解决居民住房问题的主要途径，是住房领域的社会公共资产，出售直管公房所归集的住房款，实质是对社会公共资金的回收。

　　由此，如果从其净归集资金和拆除旧公有住房的补偿资金中提取一定比例——并将其纳入廉租房专项基金的话，则会形成有益的资金补充。但由于直管公房的出售有数量制约，资金来源增长空间有限。

　　第四个办法，就是在税收方面动些脑筋了。根据国际货币基金组织统计，目前世界征收不同形式社会保障税的国家已80多个，住宅保障税是其中一种。借鉴新加坡兴建公共组屋时征收高额所得税和中央远大基金的经验，我国的住宅保障税，可以面向城镇在职居民，按照其工资收入水平实行累进税率制，为使我国住宅建设结构逐渐倾向满足多数人的基本住房需求，可以考虑向购买、居住别墅、高档商品房的高收入群体征收特别住房保障税。该项税收专门用于廉租房建设、修缮和廉租房租金补贴。

　　最后，不要忘了福利彩票。据民政部统计，中国福利彩票在“十五”期间共销售1145亿元，为国家筹集社会公益金400.75亿元。在“十一五”期间，将完成2500亿元以上的总销售量，筹集社会公益金不少于875亿元。

　　从社会福利奖券的筹集款中适当提取一定比例，专项用于廉租房，也符合发行社会福利彩票的初衷。福利彩票销售额巨大且资金来源持续稳定，这也符合廉租房建设资金缺口巨大，需要长期融资的特点。

　　国家开发银行尚需铁肩担道义

　　日前，国家开发银行已经表态，将重点针对低收入者的住房建设——从规划、土地整治开发、住宅建设，一直到最后分配方面的辅助措施——提供长期贷款。

　　开发性金融机构是以市场化方式进行资金运作的，具有逐利性，又由于其政策性金融的特性，政府将用于廉租房建设的社会保障资金短缺的压力，传导给开发性金融机构。

　　开发性金融机构综合考虑经济效益和社会效益，特别是考虑到廉租房较为显著的正外部性，为廉租房建设提供资金，这就有效地将政府意图和市场压力连接起来。

　　具体来说，开发性金融采用“政府入口——开发性金融孵化——市场出口”的运营模式，可以考虑由政府无偿划拨廉租房用地，规划廉租房建设方案，开发性金融机构进行投资，建成后，按照市场价格由当地政府提供租金返还银行投资，由于政府的信用级别较高，开发性金融机构可以获得较稳定的回报现金流，低收入人群也获得了住房保障。

　　日前，国家开发银行承诺在“十一五”期间，向天津滨海新区基础设施建设累计提供500亿元政策性贷款，期限为10~15年，并结合项目类别和具体情况，在同期基准利率的基础上给予适当优惠。

　　如此巨大的资金需求，正好符合了开发性金融能够提供长期大额贷款的优势。与滨海项目同理，开发性金融机构发放长期低息的城建项目打捆信贷，廉租房可作为其子项目从中获得建设资金。

　　廉租房属于由政府提供的准公共物品，一次性投资大，经济效益低，传统上属于财政投资领域，而对于财政实力较弱、缺乏城建项目启动资金的城市，很难筹措足够资金满足廉租房建设要求。

　　但这些城市如果土地资源丰厚、对土地需求增长稳定，则比较可行的模式是坚持“规划先行”的原则，开发性金融机构与地方政府签订双方合理分工的一揽子协议，然后在建设廉租房的同时，将开发性金融机构资金投入周边的道路、绿化等市政配套设施领域，通过环境的改善带动周边土地的升值，用土地的增值收益弥补基础设施的资金投入，最终达到金融资金与政府财政资金合力发展城市和廉租房建设的目的。

　　进一步讲，开发性金融前期投资改善了城市投资环境，可以吸引更多的投资项目也为商业银行带来了大量业务，从而发挥了开发性金融对金融资源的导向和动员作用。

　　可以说，开发性金融机构利用国家信用融资，并通过组织增信、签订协议等市场化方式约束贷款使用方，以有形的廉租房项目建设，带动无形的市场建设和信用建设，弥补制度缺损和市场失灵。

　　不过，像国家开发银行这类的政策性银行，关于廉租房融资支持的制度目前还不完善，还没有形成稳定、合理的运作机制，因此目前发挥的作用还十分有限。政策性银行的主导地位还需要进一步确立。

　　(本文选自巴曙松最新报告《中国廉租房的融资特征及其发展路径研究》，改动部分未经本人审阅，张旭、王淼参与了本文的写作）

　　相关专题：南风窗