半小时观察：中国农村税费改革调查之三

　　农村税费改革以来，各地将县乡财政管理体制改革作为一项主要的配套措施加以推进，取得了重大进展，为缓解县乡财政困难发挥了很大作用。

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　　2004年，金寨县设立财政补贴农民资金管理办公室，多达20多项的涉农补贴资金由财政统一管理、统一发放，他们为每户农民办理了一张存折卡，每笔补助资金直接打到存折内，农民再也不用为领钱的事情犯愁了。

　　经济半小时9月3日播出节目《半小时观察：中国农村税费改革调查之三》以下为节目内容。

　　农村税费改革以来，各地将县乡财政管理体制改革作为一项主要的配套措施加以推进，取得了重大进展，为缓解县乡财政困难发挥了很大作用。随着农村税费改革的深化，县乡财政管理体制改革成为巩固农村税费改革成果的一项重要措施。推进县乡财政管理体制改革

要着眼解决两个问题：一是提高财政分配资金的公平性和有效性，缩小城乡差距；二是提高乡镇政府履行职责和提供公共服务的能力，缓解县乡财政困难、保证基层运转，防止基层再通过乱收费弥补财力不足。一张农村信用合作社的存折，是我们的记者在安徽省金寨县看到的。这张看上去普普通通的存折，被当地农民亲切地称为“一卡通”，是金寨县财政部门专门发给农民的。而在金寨县的56万农民、17.5万农户家中，每户都有这样的一张“一卡通”存折。这张存折究竟是做什么用的呢？我们先来认识一位名叫王良友的农民。

　　涉农补贴“一卡通”

　　今年50岁的王良友是安徽省金寨县青山镇余店村的农民，在他家里，记者见到了以他的名字开户的一张存折。

　　“这个二十四块七是什么钱？”

　　“这个就是水稻良种补贴。”

　　“这个630元呢？”

　　“这个630元就是退耕还林的三亩退耕还林的补贴，每亩210元钱，退耕还林粮食补助资金。”

　　王良友告诉记者，这张存折里的钱，都是县上按照国家有关政策发给他家的农业补贴，有粮食直补、水稻良种补贴、退耕还林补贴等等，而在过去，由于这些补贴分别由财政、农业、林业等多个部门管理和发放，较为分散而且程序烦琐，农民领取不方便。

　　“比较麻烦，一年要搞多少次，有的还要跑，你像特别我们山头上，有几个组他是没有什么田，有的补贴可能只有几元钱，所以有的都不愿意领。”

　　涉农补贴资金发放分散、程序烦琐，于民不便；作为财政部门，在涉农补贴的发放过程中，也吃尽了苦头。

　　金寨县青山镇财政所所长许涛：“我们一年要总共要发22次。”

　　记者：“那就是什么概念呢？”

　　许涛：“这22次我们财政干部要到村部，到每个村部，要去22趟。”

　　记者：“那我们全镇是多少？”

　　许涛：“全镇是20个村街，那我们财政干部发放这个资金，一年要发放等于好多，按村计算单项计算要发放20的22次的话，就要得440次才能发掉。”

　　记者：“在每个村的话22次，群众是什么概念？”

　　许涛：“群众要跑村部领这个钱，也要跑22次。”

　　据统计，2003年，金寨县共发放涉农补贴资金4000多万元，财政部门逐家逐户发放，工作量大，效率不高，改革涉农补贴发放方式势在必行。

　　记者：“对农民的这些补贴什么能够实现？”

　　金寨县财政局局长孙云龙：“像我们

　　2004年，金寨县设立财政补贴农民资金管理办公室，多达20多项的涉农补贴资金由财政统一管理、统一发放，他们为每户农民办理了一张存折卡，每笔补助资金直接打到存折内，农民再也不用为领钱的事情犯愁了。

　　“我感觉这个一卡通就是保证党和国家的各种惠农政策，特别是涉及到农民的补助政策能够得到落实，因为这个一卡通它是一个封闭的循环系统，涉农补贴资金到了县里以后，我们给它进入专户，然后通过这样一个专户，向乡镇来运作，这个循环是一个死循环，是一个封闭的系统，除了这个资金进入这样一个系统以后，它只能对农民发放，它不能派其它用途，从制度设计的本身来讲，它没有被挪用和截留的可能。”

　　2005年5月，安徽在全省范围内推广了金寨县涉农补贴资金“一卡通”发放的做法，目前，全省有近5000万农民、1300多万农户领到了“一卡通”专用银行存折。

　　记者：“就是我们使县乡的财政职能得到了很大的转变，特别是乡镇这一级由过去向农民乱收费转变到什么呢？”

　　安徽省财政厅副厅长周春雨：“将我们县乡财政部门的主要的工作精力转到面向农业、农村、农民的服务上来。”

　　乡镇政务服务中心

　　据统计，2004年到2006年，国家财政共安排粮食直补资金390亿元；2006年中央财政新增补贴资金120亿元，对种粮农民

　　在青山镇政务服务中心，45岁的刘祥正捧着厚厚的一摞材料，帮助同村的村民办理林木采伐许可证等审批手续，作为青山镇青山村委会主任，这已经是他今年第六次为村民“跑腿”，到乡镇政务服务中心办理业务了。

　　金寨县青山镇青山村委会主任刘祥：“农民他自己办要批证要审他费事，一般要得一天时间，我们这来了就办掉了，时间快，我们代办就快了。”

　　记者：“这个代办是从什么时候开始的？”

　　刘祥：“代办就是从去年开始的，去年这个便民服务大厅搞起来就开始了。”

　　记者：“群众如果没有时间，就把这些东西交给你们？”

　　刘祥：“对，我们给他代办一下。”

　　记者：“你给他代办要收费吗？”

　　刘祥：“不要收费。”

　　从2005年开始，金寨全县27个乡镇全面推行为民服务全程代理，广泛建立乡镇政务服务中心，越来越多像刘祥这样的村干部，开始从以往“管理者”的角色向“服务者”的角色进行转换，他们的职责就是为农民服务，农民形象地称这种服务为“群众动嘴、干部跑腿”。

　　“现在就是一步到位，他写个申请，我们批过以后就直接帮他的事情办掉了。”

　　“现在是不是每个村都有像你这样的代理员？”

　　“对，都有代理员。”

　　在青山镇政务服务中心，来自镇林业站的审批员许红梅告诉我们，现在来办理审批手续的人员，80%以上都是各村的代办员。

　　“我今天早上办了三份，一个是青山村的，一个是传丰村，一个是抱儿山村，他们都是来代办的，都是村干部代办的，早上那有一个是老百姓农民自己办的。”

　　记者注意到，许红梅办理的每一份审批材料当中，都有“情况反馈”这一栏，分为满意、基本满意、不满意三项，专供前来办事的群众打分用，许红梅说，自从集中在服务中心办公之后，过去一些部门办事拖拉的现象得到了彻底改变。

　　“只要给手续搞齐，有申请、林权证、山证带来了我们就直接在这儿办，就省掉了那么多手续，不要去找张三找李四了。”

　　2005年，青山镇将原来用于收取农业税的财政纳税大厅进行了改建，成立了乡镇政务服务中心，将15大类66项涉及农业的行政审批和公共服务事项纳入中心服务范围，实行统一受理，专人承办，按时办结。

　　记者：“都在这一个大厅里，一站式服务它解决一个什么问题呢？”

　　金寨县青山镇镇长叶章科：“就是过去各个部门分散办公，群众办事找人难，第二个就是办事程序，不公开不透明，办事难的这样一个问题。”

　　金寨县张副县长：“过去我们群众到哪个部门去反映问题，他就那个部门知道，但是我们乡镇政务服务中心建立之后，集体办公，敞开式办公，这样敞开式办公，一个同志反映的问题让我们在服务层的各个部门都知道，群众在想什么，要我们干什么，我们想通过乡镇政务服务中心的平台来及时为老百姓反映的问题、要办的事情搭建一个平台。”

　　截至目前，安徽省所有的乡镇都设立了政务服务中心，90%以上的行政村设立了规范化的代理点，全程代理的内容已从证件办理、婚姻登记等一般性生活事务，向良种求购、农产品销售、推广农业实用技术和信息等农业生产服务方面拓展，全省乡村代理服务机构累计为群众代理事项近百万件，群众满意率在95%以上。

　　在乡镇政务服务中心，我们的记者听到最多的一个说法就是，原来向农民收钱的征税大厅，现在成了为农民提供服务的服务大厅，我们高兴地看到，政府的职能真正向着为农民服务的方向发生转变，然而，要提供这种服务，基层政府首先要有足够的财力维持自身的正常运转，原本就不富裕的县乡财政，如何应对取消农业税以后的财力不足呢？

　　乡财县管和省直管县

　　农村税费改革前，在我国大部分地区，农业税费是县乡财政收入的主要来源，部分地区县乡财政困难问题较为突出，农村税费改革取消了专门面向农民征收的各种税费，在一定程度上加大了县乡财政压力，为切实缓解县乡财政困难，确保基层政权组织正常运转，中央和各省在不断加大财政转移支付力度的同时，积极推进县乡财政管理体制改革，在着眼于财政分配的公平性和有效性的同时，要在解决县乡财政困难、保障基层运转等方面发挥更大的作用。

　　53岁的宋永松是金寨县青山镇毛坪村的支部书记，初中毕业就回到毛坪村工作的老宋，在村支书这个岗位上已经干了近30年，对农村工作的艰辛深有体会，老宋告诉记者，过去村干部的报酬主要是通过向农民收取的农业税附加中开支的，尽管每月只有200元钱的报酬，但由于完不成任务，包括自己在内的很多村干部，都拿不到什么报酬。

　　金寨县青山镇毛坪村支部书记宋永松：“过去的工作有70%到80%的，整个精力就放在税收上头，我们的老帐没收清新帐第二年又来了，来了我们又接着收，就是这样子，年年的工作就这样搅。”

　　尽管投入了几乎全部的精力用于收缴农业税费，但每年上级下达的任务总是越来越难以完成，年过五旬的老宋，只好靠自己的私人关系挨家挨户进行说服工作。

　　宋永松：“所以有时候我就靠面子，你再难你把你这个税收交掉，你不把税收交掉就把你这个难又加给我了，就是苦口婆心地做工作，我连续有六年没有拿上报酬。”

　　老宋的报酬没着落，还有一个人比他更着急，这就是青山镇的镇长叶章科，叶章科掌管的青山镇是金寨县的第一大镇，也是财政最困难的一个乡镇，全镇每年的财政收入只有240万元，而人员工资和政府运转的费用却要370万元，这每年上百万元的缺口是叶章科最发愁的事。

　　金寨县青山镇镇长叶章科：“最头疼的也就是钱的问题，借钱发工资、借钱还帐，拆东墙补西墙，这个缺口每年都有，百十万的缺口，这样债务就在逐年地增加。”

　　叶章科无奈地笑称，自己这个镇长，在当时其实就是个“借钱镇长”和“躲债镇长”。

　　“每一年怕过八月十五，八月十五一过了以后就进入下半年了，下半年就是要还帐了，每一个月怕什么呢，就怕每个月15号以后，就要考虑干部工资发放了，所以我们讲最难过的就是年怕中秋月怕半，当镇长的就是当一个借钱的镇长，当一个躲债的镇长。”

　　为了维持镇政府的正常运转，叶章科不得不与其他乡镇干部一样，硬着头皮出去借钱，但借钱的这条路也越走越艰难。

　　“以政府名义借不到，借了以后他说你政府是铁打的营盘流水的兵，你镇长一调走了，他找谁要呢，所以基本是镇长发动干部我们自己借，也发动干部去借，以私人的名义去借。”

　　对于青山镇来讲，实施农村税费改革以来，尽管上级政府不断加大财政转移支付力度，但镇政府的运转仍受到很大影响，去年当得知农业税要全部取消的消息，叶章科的心里就更着急了。

　　“我们当时想农业税这180多万不收了，那这部分干部的工资运转经费从哪里来呢？我们也感到很困惑。”

　　而对于辛苦忙碌了一年却拿不到报酬的老支书宋永松来说，农业税的取消似乎让他领取报酬的希望变得更加渺茫了。

　　宋永松：“农业税不收了，附加税就更不收了，我们的报酬从哪来呢。”

　　为从制度上破解县乡财政困难的难题，保障基层政权组织正常运转，2004年，安徽在全省10个县实施了县乡财政管理体制改革，金寨县成为首批试点县之一，而试点工作的最主要的一项内容，就是“乡财县管”。

　　孙云龙：“乡财县管目的是通过乡镇财政的管理来增加乡镇财政的保障水平，提高它的保障能力，目的是为了保证它的工资发放，目的是保证乡镇政府的运转。”

　　按照省里对试点地区的统一规定，“乡财县管”改革的基本原则是“三权不变”，即预算管理权不变、资金所有权和使用权不变、财务审批权不变；改革的主要内容为“六统”：帐户统设、票据统管、收入统缴、支出统拨、采购统办、财务统管。

　　孙云龙告诉记者，实施“乡财县管”，并不是要剥夺乡镇一级的财权，而是在加大财政转移支付力度、保证乡镇机构正常运转支出的前提下，对乡镇的财政支出进行规范和管理。

　　“我们这里的经费支出，实行5人审核制度，每一张发票要5个人签字才能报销。”

　　“哪5个人呢？”

　　“首先就是经办人员要签字，然后还要证明人签字，具体涉及到哪个部门的部门的分管领导还要签字，第四个人就是镇长要审批，最后我们有镇财政监督组，审核以后盖上青山镇财务监督小组印章，然后通过5个签字以后，这张发票才能正式往县会计中心报帐，乡镇审核了以后，按照程序通过乡镇财政所的报帐员把原始凭证传递到我们会计核算中心，传递到这个地方，这个地方有个会计就是承担着青山镇的会计核算工作，然后他对青山镇报来的所有的原始单据进行技术性和政策性审核，不符合这个制度的全部打回去，符合合格制度的这个原始单据，又没有其它问题的，没有技术性问题的话就给他支付。”

　　通过“乡财县管”改革，全县乡镇的工资基本做到了及时足额发放，2004年和2005年，乡镇公用经费支出分别下降了5%和7%，同时，乡镇债务也得到有效的控制。

　　安徽省财政厅副厅长周春雨：“农村税费改革从根本上来说它是规范乡镇的收入行为，支出行为，控制乡镇的支出需求，就是使它各项支出能得到合理的控制，这样的话也从另外一个角度来避免和控制它再去乱收费。”

　　现在的叶章科，再不用为全镇的干部工资而发愁了，基层干部可以将更多的精力和财力用于提供公共服务、改善农村发展环境上来。

　　“更主要的是增加了财政收入也增加了我们镇政府发展经济的后劲，这是一个方面，第二个方面就是我们有更多的精力用于替群众做一些公益性的服务工作。”

　　而作为农村税费改革的配套措施，安徽省财政管理体制改革的另一项重要举措，就是“省直管县”。

　　周春雨：“我们实施省直管县，实际上就是由过去的四级财政省、市、县、乡改革后就变成两级财政为主，一个是省这一级财政，第二个是市县这一级财政。”

　　从2004年起，“省直管县”在安徽全省范围内开始推行，省财政直接对57个县进行管理，其核心内容是将收入考核、转移支付、财政结算、资金调度、项目申报、债务偿还、工作部署等直接到县，改革的基本目标是确保基层政权组织正常运转，县乡工资正常发放，有效控制县乡债务，促进县域经济发展。

　　周春雨：“通过我们省直管县、乡财县管以后，县乡财政管理制度创新以后，我们使县乡的财政职能得到了很大的转变，财政管理的层次得到简化，管理的效率得到提高，相应的中央和省财政的管理的要求。”

　　半小时观察：关注中国农村税费改革

　　为了缓解县乡财政的困难状况，在农村税费改革的过程中，中央财政逐年大幅增加了农村税费改革专项转移支付力度。截至2005年年底，中央财政用于农村税费改革的转移支付资金累计已达1830亿元。与此同时，还积极创新机制，推进财政管理方式改革，通过实施省直管县、乡财县管，“三奖一补”等政策，县乡财政困难的状况已经得到了明显的缓解。 按照中央要求，今后，要立足统筹城乡发展，进一步完善县乡财政管理体制，以责任定财力，对加强的职能要增加财政支持，对弱化的职能要减少财政支出，财政支出要向公共服务领域倾斜、向基层倾斜，按照存量适度调整、增量重点倾斜的原则，不断增加对农业和农村的投入，切实减轻基层财政负担，增强乡镇政府履行职责和提供公共服务的能力，让公共财政的阳光普照农村.

　　主编：张凯华

　　记者：高杨

　　摄像：李培

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