政策奖候选—承德市“农民素质提高工程”介绍

　　多年来，承德市委、市政府始终把解决“三农”问题，强化扶贫开发做为全面建设小康社会的重大政治任务和历史任 务来抓，明确了建设新农村必须培育新农民的认识，树立了推进扶贫进程必须注重人的因素，要将提高农民素质，不断减少农 民放在突出位置的理念。该市在深入基层、广泛地调查研究基础上，结合本地实际先后出台了一系列提高农民综合素质，促进 富余劳动力转移方面的政策，有效地促进了农民增收，大大提高了扶贫开发的工作绩效。

　　A、政策名称及推动过程

　　(一)政策名称：“以零费制培训农民、减少农民为主要内容的‘农民素质提高工程’”

　　政策措施包涵:1、劳动力转移培训工程;2、一村一名大学生工程;3、绿色农民增收工程;4、农村基层干部素 质工程。

　　以上综合配套政策，是新世纪初承德市以培训农民、转移农民、减少农民为切入点，旨在达到农业增效、农民增收、 乡村文明的目的制定的系列政策，这些政策全部以政府“埋单”为主的“零费制”培训形式组织实施(有关政策文件名称附后 )。

　　(二)、推动过程

　　承德市地处京、津生态屏障和水源地的特殊区位上，环境保护与生态建设任务重，工业项目发展受到严格限制，已关 停了众多效益可观但环境污染严重的企业，并且禁止新上项目。该市农村以种植业为主，属于一季作物种植区，人均耕地面积 1亩左右。旱涝保收面积112万亩，人均不足4分地。由于投入不足，接受教育程度低，造成人的素质偏低，制约了农村经 济的发展。此外，农业和农村经济生活中存在着一些深层次矛盾需要从根本上解决。主要是人多地少、资源匮乏，农民综合素 质低，市场发育不充分，农民组织化程度低等。该市在深入研究、分析这些客观因素后，决定采取全部由政府出资的形式，以 提高农民素质为突破点，实施以“劳动力转移培训、一村一名大学生、绿色农民增收、农村基层干部“素质提高”为主要内容 的农民素质提高工程。该工程总投入1.18亿元,共培训89.6万人。

　　1、劳动力转移培训工程

　　承德市在组织发展劳务经济中，坚持以“三高”(高就业、高稳定、高待遇)就业为目标、以拓展就业渠道为主导、 以提升资金使用效率为手段的工作思路， “十五”期间,政府投入1752万元,不断加大贫困富余劳动力的转移培训力度 ，使在二三产业就业人员达42.7万人,其中经统一组织培训的贫困劳动力有25.6万人,取得了显著效果。

　　一是启动零费制培训。为了使有限的资金发挥更大的作用，该市针对贫困人口采取了零费制启动培训，就业后用工资 返还贷款的做法,有效地解决了农民无钱学技术的问题。在开展劳动力转移培训工作中，始终坚持勤俭办学、提高绩效的原则 ，千方百计降低培训成本，严格培训补助经费的使用和管理。针对培训对象为贫困劳动力，迫切希望参加培训而又无力负担培 训学费的现实问题，逐步摸索出一条“补、减、缓、贷、筹”的多元化资金投入机制。补：即国家给予一定数额培训费补贴； 减：即培训学校减免一部分学习生活费用；缓：即学生可缓交一部分学费，上岗后利用工资偿还;贷：即对家庭特别困难的学 员，可申请一定数额的小额贷款，用于补助学费和生活费，政府负责全额贴息；筹：即学生自己筹措少量的基本生活费用。

　　二是构建高质、稳定的就业保障机制。该市每年都举办各种劳务推介活动，建有劳务协作单位1078个,长期合作 用工单位达2000多家。组织技术较强、待遇较高、就业较稳定的用工合同，实行订单培训、定向培训和委托培训。为进一 步提高就业的稳定率，该市逐步摸索出一条“回访制”、“招回制”与“提高制”相衔接的就业保障机制。通过建立完善的就 业情况信息反馈网络，建立外出就业学员档案，落实“回访制”，定期到用工单位对就业劳动力工作、生活状况进行跟踪管理 ，及时了解在外就业人员的工作情况及企业需求信息；经回访对不能适应原岗位要求的实施“招回制”，再培训后重新推荐就 业；对已经就业的劳动力实施“提高制”，鼓励已就业劳动力进行在职函授学习和回校再培训提高，基地给予辅导，使之尽快 达到中级工水平，以更好地适应科技进步和社会需要，使受训劳动力出得去，留得住，实现稳定就业率在95%以上。用人单 位普遍反映承德学员素质和技能水平较高，组织纪律观念强。在首钢集团、天津电建、北京煤机厂、北京会展中心、海尔集团 、摩托罗拉公司等单位就业的毕业生均在技术岗位工作，深受用工单位好评。

　　三是构建信息共享、择优培训的高效运行机制。该市把培训能力强、技能水平高、社会信誉好、就业范围广的职业技 能学校进行整合，创建了1个国务院扶贫办培训基地、4个省扶贫办培训基地，又确立了12个市级培训基地，开设了50多 个市场需求量大的技能专业，构建了集团化培训输出网络，形成了信息共享、择优培训的高效运行机制。以中期、长期培训为 主，短期培训为补充的方式，提高了劳动力的技能水平和就业竞争能力，树立了输出品牌。

　　四是构建规范、科学的培训管理机制。在培训管理上，建立了全方位、规范化、高标准的管理体系。组建了由各个基 地一把手负责、相关部门主要领导组成的劳动力转移培训领导小组，对转移培训进行全面、全员、全程管理，强化学员的组织 纪律观念和职业意识。在招生上，锁定贫困对象，在农村的贫困户中选择18—45岁，具有小学以上文化程度的青年劳动力 ，严把招生关；在教学上，针对企业需求和培训时间较短及生源的实际情况，严格按照培训教学大纲要求调整教学计划、合理 安排课程、突出技能培养、更新教学技术手段，注重理论联系实际，实行理论与实习“一体化”教学，根据教学需要改善实习 、实验条件。学员经培训后，一律进行职业资格鉴定，取得初级工技术等级证率达90%以上；在师资队伍建设上，通过整合 教学资源，将全市劳动技能教师、专家登记、造册，建立师资库，配备骨干教师进行教学；在学生管理上，建立、健全各种规 章制度。如：建立24小时全天候值班制度、由武警教官担任的副班主任制度及相应的管理制度。实行半军事化管理，对新生 入学一律进行为期一周的军训、入学教育、职业指导，并严格要求学员贯彻执行，从而形成了校风正、学风浓的良好氛围；在 输出网络建立上，通过依托市县扶贫部门，建立了市、县、乡、村四级上下贯通的劳务输出工作网络，确保就业渠道的畅通； 在培训资金管理上，按照统筹安排、综合利用的原则，在积极增加投入的同时，把好培训费补助报帐关，确保投入效果。

　　五是构建培训转移的全员输出机制。该市在探索劳动力转移培训工作中，逐步摸索出一条适合本市的劳动力转移培训 整村推进的模式，避免了以往零敲碎打，效益不明显的问题。在实施全面普查，摸清底数的基础上，集中人力、物力、财力以 贫困村为单位进行整村的转移培训、整批的输出就业，从而使该贫困村总体上实现增收脱贫。针对目前劳动力市场男劳动力岗 位多，女岗位偏少的现状，该市注重拓宽农村妇女转移就业渠道，通过积极跑市场，与医院、餐厅、高尔夫球俱乐部、电子生 产企业等一些适合女性就业的企业、公司建立联系，签定雇佣女工的订单，扩大女子招生就业数量，均衡男女生招生、就业比 例。目前，该市培训劳动力的男女比例已由8:2变至6:4,基本实现了贫困村劳动力全员输出。

　　该市将农村贫困应往届初、高中毕业生及闲在家里的青壮年劳动力全部纳入培训范围，力争不使一名贫困青壮年劳动 力因宣传不到位或因无钱参加培训而闲在家里。在招生工作中广泛宣传、积极发动，使转移培训事业影响广泛、深入人心。他 们在报纸刊发《致全市贫困农户应往届初高中毕业生及家长的一封公开信》，召开乡、村干部会议布置落实招收劳动力参加培 训工作，并通过电视、报刊及散发传单等宣传活动进行工作发动，取得了明显成效。几年来，该市暑期招收的劳动力90%以 上为应、往届初、高中毕业生。

　　2、一村一名大学生工程

　　承德市农村农业科技人才匮乏，农村基层干部后继人才薄弱，全市2557名农村党支部书记中，文化程度在初中及 以下的就有1110人，占43.4%，村干部文化层次偏低、年龄偏大，农村缺乏人才，严重影响了该市农业和农村经济的 发展，制约着全面建设小康社会的进程。一村一名大学生工程是该市解决制约农村发展人才瓶颈的重要举措。该工程为每村培 养一名全日制大学生，大学生毕业后要求回村创业5年以上,培训资金全部由政府出资，实施零费制培训，财政投入535. 6万元,已培养了496名农村大学生，今年暑期首批240学员毕业后回村创业。有69人加入了中国共产党，16人被选 入村两委班子，大部分人已开始运用所学知识搞起了食用菌、蔬菜大棚、中药材种植，带领村民发展产业脱贫致富。

　　3、绿色农民增收工程

　　“十五”以来，面对全面建设小康社会的新任务，承德市投入9200万元，以开展农技推广和培训为切入点，围绕 马铃薯、蔬菜、生态水稻、食用菌、种子等特色产业及农业龙型经济建设，实施了绿色农民增收工程。该工程采取了千名农技 人员下基层、开办农闲夜校、农业科技大篷车、专家巡回咨询讲座、农业科技进万户、空中课堂等形式，多渠道培训农民，实 现了农业科技与农业生产的零距离对接。提高了农民素质，促进了农业增效、农民增收。农业科技推广共培育、引进了一批市 场前景好、市场竞争力强的高产优质或专用型特色动植物优新品种110余个。培训指导61.3万人，使23万人掌握了2 —3项农业适用技术，劳动力素质和水平有了明显提高。

　　4、农村基层干部素质工程

　　承德市为实施好农村基层干部“素质工程”，五年来，投入310余万元，举办各类培训班412期，培训2.63 万人，开展了乡村带头人的全方位培训。统一组织专家、教授深入农村调查研究，有针对性地编写专门的培训教材，精心安排 课程和授课教师，使讲课与讲座、课堂学习与实地参观相互交叉进行，努力做到了理论与实际的紧密结合。在组织学习培训中 ，明确了学习对象、学习内容以及要达到的具体效果。在培训内容安排上，本着实际、实用、实效的原则，紧密结合全市农业 和农村工作实际，向参训人员系统传授思想政治、市场经济和多种农业实用技术知识，并采取了规定书目自学、集中封闭研学 、专家学者讲学、成果交流促学、网上交流互学、空中课堂领学的多种培训途径和方法，收到了明显的效果。

　　B、政策所解决的问题

　　承德市是环京津贫困带的主要地区，全市整体均属贫困带范畴，11个县区占环京津100公里范围内32个扶贫县 的34%，1024个贫困村占环京津贫困带3798个贫困村的27%，102万建档立卡贫困人口占贫困带272.6万 贫困人口的37%。该市位于河北省东北部，总面积3.95万平方公里，总人口361.28万，乡村人口292.48万 ，占全市总人口的80.96%；少数民族人口145.07万(以满族居多)，占全市总人口的40.15%。全市辖8县 3区，205个乡镇，2557个行政村，是以农业为主的经济欠发达的贫困地区。新世纪初，有6个国定扶贫开发工作重点 县，1个省定扶贫开发工作重点县，1024个贫困村，贫困人口104.4万，占农业人口的36.3%。

　　承德市地处燕山北麓与内蒙古高原过渡的农牧交错地带，自然地理条件呈现多样性。全市年均降雨量为684.8至 422.4毫米，许多贫困村的降雨量更低，无霜期平均120天，坝上高寒区仅65天，干旱、洪涝、风雹、霜冻等自然灾 害频繁，有十年九旱之称。全市除围场、隆化两县外其余均是抗日革命老区，与京津毗邻的兴隆、宽城和承德县更是日寇制造 的“千里无人区”的重灾区。全市有854个老区村，占行政村总数的33％，人口85.98万人。这些地方大都是深山区 ，分布在沟沟岔岔，居住分散，缺路少桥，交通十分不便，供电、通讯广播和教育、就医等基本生活条件严重匮乏。

　　通过实施农民素质提高工程，有效地解决了农村存在的问题。

　　1、使更多的富余劳动力转移到二三产业,靠非农性工资收入显著、稳定地提高了生活水平。全市有乡村劳动力17 1.4万人，人力资源丰富。截止目前，该市在二三产业就业人员达42.7万人,其中经统一组织培训的贫困劳动力有25 .6万人,技能培训实现转移就业率达90%以上，劳务输出总量42.7万人，占转移就业总数的80%，实现劳务收入2 3.4亿元。其中：输出到建筑业13.3万人、采矿业2.6万人、批发和零售业4.9万人、住宿和餐饮业6.8万人、 居民服务和其他服务业2.8万人、其他行业12.3万人。输出地区主要分布在北京17.2万人,天津4.1万人,市外 其它地区9.53万人,市内11.87万人。

　　2、缓解了人地矛盾，自然资源占有量提高。农村劳动力经技能培训被转移到二三产业，减少农民后使农民资源持有 量增加，进而提高了生产效益，有效解决了农业增产不增收问题。

　　3、农民的生产技能得到提高，产业化发展得到促进，生产效益得到增加。通过实施绿色增收工程，该市减少了粗放 经营对农业生产的影响。全市市级以上农业龙头企业146家，其中国家级农业产业化重点龙头企业2家，省级农业产业化重 点龙头企业18家。高新技术在农林牧渔各业的应用达到国内同类地区先进水平，有86%的村形成了稳定增收的产业,先进 适用技术在农业生产中的应用普及率达到92%以上，科技进步在农业增长中的贡献率达到50%以上。

　　4、农民综合素质得以提高，促进了农村的精神文明建设，提高了和谐程度，在实现村风文明、村容整洁、管理民主 目标上有了快速发展，使这项工程真正有利于实现好、维护好、发展好广大农民群众的根本利益。

　　5、乡村带头人素质明显提高。通过进行任职资格和岗位素质培训，增强了村支部书记和村委会主任为民谋事、干好 工作的信念,使其学到了多种农业实用技术，切实提高了学科技、用科技的意识和带领群众脱贫致富的能力和本领,有效地提 高了村两委班子建设。村带头人积极带领村民改善生产、生活条件，使贫困村的基础设施得到了明显改善,第一批贫困村都通 了电，85％的村通了路，82％的自然村解决了人畜饮水困难，86％的村解决了通讯问题，72％的村通了广播电视，3 3％的村有文化活动室。

　　C、政策的经济影响及理论值

　　1、我国是典型的二元经济结构国家，农业的就业比重近50%，每名劳力只耕种0.2公顷，而承德市低于全国平 均水平，这是抑制农业增收的主要矛盾之一。农村存在着超过2.7亿人的庞大的富余劳动力，劳动力供给是无限的，农业边 际生产率接近于零，由此导致了农民收入水平低下。农产品提价，需求减少，不能保障农民的有效增收；减少税赋，农资涨价 ，也不能从根本上解决农民的增收问题。在农村，其基本生产要素——耕地的数量有限，且不断减少，而二三产业的基本生产 要素——资本则可以不断扩大，因此农村的富余劳动力只有靠二、三产业吸收。当农村富余劳动力被吸收完毕后，农村的边际 生产率就会提高，农民的收入也将随之提高。因此，解决农民贫困的一条根本途径就是将农村的富余劳动力转移到二三产业去 。农民实现稳定的转移就业，其前提是要得到令人满意的工资性收入，若能得到较高的工资收入，必须掌握有较高技术含量的 生产技能，掌握这些技能离不开有效的、正规的学习培训。面对贫困农民自身无力支付培训费用这一现象，政府扶助十分必要 。承德市采取政府“埋单”实施四项重点工程的措施，使乡村农民、干部的综合素质得到了有效提高，建立和完善了相关政策 体系，既促进了农村经济结构、农业产业结构调整，推动了产业化进程，又在促进富余劳动力向二、三产业转移，不断减少农 民上迈出了一大步，使农民实现了快速增收、显著增收、稳固增收，进而提高了扶贫事业绩效。

　　D、政策的通用地区及其贫困人口受益描述

　　承德与内蒙、辽宁等周边地区具有相近的地理气候条件、文化环境、风俗习惯，该政策的实施惠及到了周边地区。现 在，辽蒙等周边地区的农村劳动力纷纷到承德参加培训。农民就业后靠“工资性”收入增加了收入,惠及89.6万人。绿色 农民增收工程更是惠及了214.6万农村人口。承德市的一些典型经验和做法多次得到国家扶贫办领导的肯定。在去年6月 召开的全国贫困地区劳动力转移培训工作现场经验交流会议上，国家扶贫办主任刘坚在讲话中对该市的以财政资金为杠杆，调 动信贷资金开展培训的做法以及采取分层次培训的办法予以肯定。在第一期推进“一体两翼”战略专题培训班上，刘坚主任再 次肯定了该市分层次进行培训的办法。承德的劳动力转移培训工作在社会上取得了良好的反响，主流媒体也高度关注，《半月 谈》杂志进行了专题报道，称之为“承德扶贫新模式”，《人民日报》、《河北日报》、河北电视台、河北电台进行了系列报 道，全国200余家网站予以转载。

　　农民外出务工实现了三个转变，即由体力型向技能型、由临时工到合同工、由低收入到中、高收入的转变，农民工的 自我保护、

　　通过绿色增收计划的实施，切实提高了产业化程度、技术水平。全市种植业主要农作物良种覆盖率达95%以上，蔬 菜良种覆盖率达90%以上，畜禽良种覆盖率达70—95%(牛80%、猪95%、羊70%)，林果良种覆盖率达60— 90%(

　　通过实施一村一名大学生和农村基层干部素质工程，为农村定向培养了即懂得种养技术，又会经营的实用型人才，有 效促进了该市优势农产品区域布局规划顺利实施，促进了该市优势主导产业迅速壮大和产业化水平大幅度提高，促进了农民收 入水平的提高，加快了全面建设小康社会步伐。

　　实施农民素质提高工程取得了促进农民增收的明显成效。承德农民年人均纯收入由2000年的1272元增加至2 005年年底的2582元，年均递增15.2%，工资性收入占农民总收入的50%以上。276个贫困村实现了脱贫出列 ，占贫困村总数的27％。104.4万贫困人口已有33.1万人实现脱贫，占贫困人口总量的32%。

　　E、政策的推广面积、效益和对贫困人口的影响

　　1、可广泛适用于贫困农村。我国贫困地区普遍存在着人多地少、自然资源匮乏、环境条件较差，人口素质较低，农 业技术水平相对落后的特点。承德实施的农民素质提高工程对解决这些问题具有较强的针对性，对其它贫困地区都具有一定的 借鉴作用。

　　2、可有效促进农民增收。农村劳动力参加技能培训后有组织地外出就业，年工资收入可达万元以上，实现了当年培 训、当年就业、当年脱贫；通过学习农业生产技术，提高了农业的科技含量,设施农业比重加大,使种植业单产效益提高;村 带头人通过培训，增长了素质，提高了才干，产生出带领群众发展生产、脱贫致富的巨大力量。

　　3、逐渐减少农民，增加农民土地持有量。劳动力转移培训使农民学到了劳动技能，转变为二三产业的技术工人，目 前该市有近42.7万人长年在外就业。通过减少农民，使耕种者与耕种土地之间向趋于合理水平的方向发展。该市以前人均 耕地仅1亩左右，通过劳动力转移培训现在达到人均1.2亩以上，使农民人均土地持有量增长了20个百分点，有效缓解了 人多地少的压力。

　　4、从根本上解决城乡收入差距。实施农民素质提高工程以来，承德农民素质得到了显著提高，农村事业、农业产业 得到了快速发展，通过多种形式组织劳动技能、生产技术培训，有89.6万人接受了培训,其中有23万人掌握了2-3项 生产实用技术，有25.6万人掌握了劳动生产技能。农业产业结构由玉米大田作物调整为以设施农业、优质高效农业为主， 蔬菜等经济作物种植面积由2001年的63.7万亩增加到2005年的173.2万亩，增长了172.2个百分点,提 高了耕地亩单产经济效益。富余劳动力通过培训掌握劳动技能，掌握技能后就业人员比全市在二三产业就业平均工资收入水平 高出了1倍多。

　　5、使农民成为有知识、有文化、懂技术的社会主义新农村的新农民。广大农民普遍掌握了一定的农业科技和实用技 术，提高了农民的科技和技能水平，为产业化发展，建设社会主义新农村奠定了基础。

　　6、承德推行的零费制培训农民、减少农民、富裕农民的政策，与其它同类政策相比，更加注重了人的因素，注重了 从根本入手，通过素质的提高带动产业的发展和就业率的提升，增加农民收入。较好地达到了标本兼治，长期与短期目标相结 合的目的。

　　相关专题：扶贫中国行