土地政策应顺城市化进程而动

　　李子

　　在最新颁布的《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》("31号文件")中，对于为什么要颁布这样的政策是 这样叙述的："为进一步贯彻科学发展观，保证经济社会可持续发展"。不过，有关部门对这个文件的真实意图倒也直言不讳 。文件的主要起草人之一、国土资源部政策法规司司长甘藏春随后表示：(政策的)核心是要调整中央地方的利益分配关系，

逐步减少地方政府盲目扩张用地中的经济利益驱动。

　　对于是否应该进行这种中央和地方之间的利益调整，以及应该怎样调整，笔者无意评价。笔者想要提出的问题是，在 中国目前的社会转型期，应该为土地政策的发展确立一个长期的方向和目标。只有在明确了这种方向和目标以后，才能有效地 探讨具体的土地政策是否适当。

　　笔者以为，现阶段，土地政策的总目标应该是服务于城市化进程的需要，为城市化的发展奠定土地制度方面的基础。

　　中国社会的现代化，其实也就是一个城市化的过程。只有城市才能为上亿的中国人提供符合现代化要求的

　　而对于上亿人口规模的城市化进程来说，仅仅依靠农业人口进入现有的城市是远远不够的。这当然会大大超过现有城 市的容纳限度。因此，城市化需要发展出一大批新的城市，同时，现有的中小型城市中也要有一大批成长为大型和超大型城市 。只有这样，中国才有可能完成城市化的历史进程。而这个进程将成为迄今为止人类历史最为壮观的城市化进程，将有空前规 模的农业人口转变为市民。这种转变甚至将修改世界的基本面貌。

　　这也就意味着，城市化的进程实际上就是一个土地用途转变的过程。现有城市的郊区农业地带将发展成为城市的一部 分，其他地方的大量农用土地也将转化为工商业用地。阻止或者延缓这种土地用途的转变，实际上就是在阻止和延缓中国的城 市化进程，也就是在阻止和延缓中国社会的现代化进程。

　　在农地转化为工商用地的过程中，有一系列的问题迫切需要通过土地政策来解决，这其中的核心问题就是怎样一方面 给予原有的农地使用者以公平、足够的补偿，同时还能够使工商业对土地的合理需求尽量得到满足。

　　因此，现阶段衡量土地政策的标准十分明确，就是看它是否有效地解决了土地用途转化时的各种现实问题，是否有效 地协调了各利益相关者的彼此关系。能够有助于这些目标实现的就是好政策，违背这些目标的就是不良的或者是无效的政策。 而那些忽视这些目标，把注意力放到其他方面的土地政策也不能说是理想的政策，因为这无异于延缓了土地用途转化的进程。

　　颁布31号文件目的在于调整中央和地方的利益分配。这表明了目前土地政策的一个难题：一方面，农地向工商用地 的转化趋势已难以遏制，另一方面，由于土地市场发育的不完善，农地转化时缺乏足够的制约机制。地方政府主导的土地转让 方式难以避免低效率和浪费现象。而这种局面又成为限制土地转化的理由。换句话说，中央对于地方政府作为土地转让的决策 主体并不放心，但却又找不到可替代的其他决策主体，于是，只好通过调整利益关系来改变权力分配，试图建立某种自上而下 的有效制约机制。

　　显然，解决问题时还是在原有的框架内寻找出路。至于这种框架是否符合城市化对于土地制度的要求，似乎还没有被 提上议事日程。中央政府对于工商业对于土地的合理需求，似乎还在采取压制的态度，而不是在促进的前提下积极解决各种问 题。政策的制定者也承认，政策的出台将导致地价的上涨。但好像政府并不为此而担心。学术界的研究早已表明，为了确保耕 地而限制工商业的合理用地需求是得不偿失的。20世纪70年代后期以来，伴随着中国的改革开放，农地的用途转化一直就 在进行。同时，人口也在不断增加。但中国的粮食供应却早已摆脱了不足之虞，饥荒已远离了人们的生活，不应该对这样明显 的事实视而不见，继续坚持原有的认识。要知道，这种坚持将要付出越来越大的代价。

　　不可阻挡的城市化进程呼唤全新思路的土地政策，这才是进一步深化改革所需要的真正的大智慧。

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