2004年现行宪法第四次修改之后，其第13条第3款明确规定了国家对农村集体土地的征收征用和对公民的私有财产的征收征用，都必须是为了“公共利益的需要”。但宪法对公共利益的概念并没有作出界定。在物权法起草过程中，就物权法是否应当界定公共利益的概念，产生了激烈的争议。许多学者认为，鉴于一些地方政府以公共利益的名义滥用行政权力，非法征地拆迁，侵害了公民的财产权利，引发了一些社会矛盾，所以，物权法草案有必要对“公共利益”的概念作出明确界定，以充分保护公民私有财产权。此种看法不无道理。但我们
认为，在物权法中界定公共利益的概念是十分困难的，仅仅寄望于通过物权法对公共利益概念的界定，来解决征收中存在的问题，是物权法所不能承受之重。
所谓公共利益，是指不特定的社会成员所享有的利益。我国有关立法曾涉及公共利益的范围，例如土地管理法第54条规定，基于国家机关用地、军事用地、城市基础设施用地和公益事业、国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地等目的，可以划拨的方式无偿获得建设用地，该条实际上以列举的方式规定了公共利益的范围。但现行立法并没有对“公共利益”概念作出明确的定义。从各国立法规定来看，基本上都没有对公共利益进行精确的定义，而只是采取了抽象概括式的方式来规定。究其原因乃是不得已而采取的方式。因为公共利益的最大特点在于，它是一个与诚实信用、公序良俗概念相类似的框架性概念，具有高度的抽象性和概括性。正因为如此，执法者在行使公权力的过程中，能够根据社会生活发展和变化的情况来维护某一种具体的公共利益，实现社会实质的公平和正义。此外，正是由于这种抽象性和概括性，通过公共利益条款能够赋予法官一定的自由裁量权，公平地处理案件，克服成文法所可能具有的滞后性。
公共利益所包括的范围是非常宽泛的，它既可能是经济利益，也可能是包括教育、卫生、环境等各个方面的利益。由于公共利益概念的宽泛性，因此对公共利益概念可以在一定程度上类型化，但无法穷尽其内容。一些学者将公共利益类型化为国家主权利益、国家利益、交易安全、消费者利益等等，但无论进行何种程度的列举，公共利益的内涵与外延都是无法列举穷尽的。尤其应当看到，公共利益本身是一个开放的、发展的概念，具有不可穷尽性，也就是说公共利益类型繁多，常常与国家政策和不同时期的社会需要具有非常密切的联系，且随着社会的发展而不断发展。例如，在有些国家，过去不承认消费者利益为公共利益，但现在随着对消费者利益保护的加强，也逐渐对此予以承认。由于公共利益的宽泛性，导致了公共利益还具有多层次性与多样性的特点，例如，国防利益和市政建设的利益是不同层次的公共利益，从而对其保护的力度也不同。对公共利益的层次性可以在学理上进行准确的表述，执法者也可以在实践中根据一定的标准进行认定，但是在物权法的法条中对此进行准确表述是非常困难的。
公共利益的概念具有一定意义上的主观性。人们在判断某一个具体的征收征用行为是否符合公共利益的时候，可能存在不同的价值判断标准，会形成不同的认识。例如，拆除一片小区的住房进行旧城改造，对此有人会认为这是符合公共利益的，因为这能够整治市容，改善城市环境。也有人认为保留旧房可以保留本地传统和历史文化，而这也是符合公共利益的。由此可以看出，对公共利益的看法确实会因人而异。究竟可以具体化为哪些利益，这本身就是一个法律上难以解决的课题。事实上，不论对公共利益怎样进行分类，都不能通过列举完全准确界定公共利益的内涵。有人建议，是否可以在物权法中通过列举各种事业或者活动来鉴定公共利益，例如可以规定文化、教育、卫生、基础设施建设等属于公共利益的范围。但这些事业也可以由私人来承担，而私人在从事这些活动的时候也并非不追求任何商业利益。所以通过简单列举的方式是无法界定公共利益的内涵的。反过来说，即使在一个小区进行房地产开发，如果其中建设了学校、医院，即使其主要是服务于小区，但其也使不特定的人分享了教育、卫生等方面的利益，因而在一定程度上也体现了社会公共利益。
所以，我们不赞成在物权法中对公共利益进行正面的具体界定。有学者建议采用反面排除的办法来界定公共利益，其认为，在界定“社会公共利益”的概念时，将商业利益从公共利益中予以排除，从而从反面来界定公共利益的内涵。我们认为，此种方法较之于正面界定公共利益的办法具有可操作性，但是要在物权法上作出这种排除也是非常困难的。从各国立法发展的情况来看，过去公共利益的内涵是比较狭小的，商业利益是不包含在公共利益之中的。但是现在许多案件反映出来的情况是，公共利益的内涵在不断扩大，甚至包含了商业利益。例如，在美国“凯洛诉新伦敦市案”中，联邦最高法院认为，建造一个制药厂可以增加当地的就业和税收，因而也体现了公共利益。如果我们在物权法中作出简单的排除，不仅不符合国外立法发展的趋势，也会在一定程度上对经济的发展造成一定的负面影响，从而不符合物权立法的目的。
我们建议，我国物权法草案中仍然应该维持宪法关于公共利益的抽象的表述，不必从正面界定和反面排除的方法来对公共利益的内涵加以规定。不过，物权法草案应该通过规定一些必要的程序与制度防止公共利益的滥用。具体来说，一是，对征收征用的条件和程序要作严格的界定。在国外一些国家在决定征收时，要求依据一定的法定和民主的程序决定符合公共利益，应当进行征收征用，不能仅仅由政府单方面确定，例如，有一些国家，要求就是否符合公共利益的问题应当由议会来投票决定。我们建议，物权法通过以后，相关的法律可以对一些重要的、关系到人民群众重大利益的财产实行征收，应当由县级以上人民代表大会决定是否符合公共利益。此外，在征收过程中，政府必须遵循公开的程序。尤其是要召开听证会，保证公众的知情权。如果因为公共利益而产生纠纷，应当明确规定当事人可以向法院进行司法审查或补救。二是，物权法应当对征收征用的补偿标准作出详细的规定。从实践来看，大量有关征收征用的纠纷并非因是否需要征收而引发，而主要是因为补偿的不合理、不到位所引起的。例如一些地方征用农民的土地，由于补偿标准很低，政府在拿到土地之后，高价出让给开发商，确实在一定程度上损害了农民的利益，由此而引发了不少纠纷。我们建议物权法草案应当规定合理的补偿标准，从而为各个单行的法规与规章规定具体的补偿规则提供依据。毕竟物权法是调整财产关系的基本法，各个单行的法规与规章应该依据物权法所确定的标准来制定实施细则。这样做还具有另外一个重要意义，这就是对征收征用人在补偿不合理的情况下提供法律上救济。从中国的实际情况来看，如果我国单行法规与规章规定的补偿标准不合理，按照该标准补偿之后，被征收人不满意，要在法院寻求司法救济是非常困难的，因为法院并不具有审查行政法规、规章是否有效的权力。但如果物权法规定了合理的补偿标准，法院则可以直接适用物权法所确定的补偿标准来确定补偿数额，从而使被征收人得到救济。这样既能够有效地保护公民的私人财产权，也能够较好地协调公共利益与私人利益之间的关系，防止征收权的滥用。
作者系中国人民大学法学院院长、教授
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