审计者无人监督行将终结

　　国家审计署在日前召开的加强审计机关自身建设会议上宣布:从明年开始，国家审计署将请财政部和监察部组成专业 监察部门，每年定期对全国审计机关进行审计，审计部门无人审计的局面将告结束—国家审计署也将面临一场针对自己的审计 风暴。

　　-张 梦

　　这些年，审计部门因严格履行职责颇受公众好评和拥护。但媒体近日披露的审计人员猝死事件，却使其面临形象困扰 。审计人员的死亡向中国提出了这样一个问题：谁来监督这些审计者。如果审计人员都可以买通，那么贪污和腐败该如何揭露 呢？地方的审计人员是政府机构和企业的初级审查机关，如果他们在进行例行审查时都离不开酒席，那么审查将如何深入进行 ？

　　国家审计署在日前召开的加强审计机关自身建设会议上宣布:从明年开始，国家审计署将请财政部和监察部组成专业 监察部门，每年定期对全国审计机关进行审计，审计部门无人审计的局面将告结束—国家审计署也将面临一场针对自己的审计 风暴。

　　谁来监管

　　审计部门

　　据报道，河北省沧州市审计局4月份委派审计组，对盐山县城网电力改造进行审计时，连续接受电力部门招待，审计 组一名成员猝死在酒店门前。次日，审计组其他成员和电力局领导却到

　　无论具体细节是否有所出入，审计人员接受被审计单位招待，已足够让公众对当事人的职业操守和审计结果表示疑虑 。早在2000年3月，国家审计署就制定了《关于加强审计纪律的规定》，其中的外出审计“八不准”就明确规定，审计人 员不准接受被审计单位安排的住宿、宴请和旅游、娱乐等活动。即审计部门必须独立开展审计工作，与被审计单位有任何利益 纠缠，均属于违规。

　　然而，发生在盐山县的“审计人员猝死事件”则提醒我们，审计部门本身的制度建设和工作规范同样值得关注。根据 有关部门掌握的情况，审计人员与被审计单位之间不合规范的行为，在一些地方实际上并不鲜见。这给审计工作带来的负面影 响不可低估。

　　国家审计署审计长李金华曾说，审计部门是负责给国家财产“看门”的。就是说，对国有资产的管理和使用进行严格 审计，对审计不合规范者依法问责，均是审计人员的责任所在。审计工作没有什么人情可讲，越是持中公允，越符合其职业操 守和公众期望。而这些年来，审计部门也确实以自己的雷厉风行与铁面无私赢得了公众的敬意。

　　“审计人员猝死事件”被曝光后，不少人感叹：审计部门腐败，公众尤其伤心！因为审计工作责任重大。多年来，公 众对审计部门的道德操守和职业准则期望很高。所谓爱之深，恨之切，审计人员的任何违规行为，均会严重损害其形象，降低 公众对审计部门的信任度。

　　早在审计工作不断引发各界关注时，人们一方面为审计工作的成效叫好，另一方面也看到审计问责的种种限制，开始 关注如何对审计部门日益“刚性”的权力有所监督。

　　这并不是对审计人员的苛求，而是让审计问责落到实处的重要保证。由此，人们希望审计人员能从大局出发，不辜负 社会各界厚望；同时不断完善相关制衡机制，确保审计工作在规范的制度环境下更有效地开展。

　　审计部门监督其它部门，那谁来监督审计部门？虽说这是一个看上去没啥新意的命题，但实际上，自“审计风暴”开 始以来，人们一再呼吁为审计部门增权，却似乎缺乏严格监督审计部门自身的声音。记得国家审计署下发过一个严肃审计纪律 ，遏制腐败现象的文件，要求各级审计部门不得与被审计单位有任何利益瓜葛。可这毕竟属于内部监督，其监管力度如何，并 不能过于乐观。

　　当然，依照法律规定，审计权力可以受到纪检、监察部门的制约，但在现实中，纪检、监察部门更多地将审计部门看 作防腐反腐的“先头部队”，很少对可能产生的另类权力寻租及时进行干预、查究。很多时候，人们在强调监督的同时，往往 忽视了对监督者自身的监督。这样一来，就等于给某些审计人员预留了以权谋私的运作空间。可以断言，由此派生的腐败将会 日渐严重，远不只吃吃喝喝，游山玩水。

　　所以，应该进一步强化对审计权力的监督机制。至少对某些重点审计项目，纪检部门可以提前介入，派员与审计部门 一道进驻被审计单位。这样，一方面能够及时掌握被审计出来的违规违法问题，更重要的是能够对审计权力进行及时的监管与 制衡。惟其如此，审计员猝死酒店门前之类悲剧，以及比这更让公众为之侧目的事情，才有可能一天天减少。

　　审计部门面临审计

　　一桩命案牵扯到一个严肃的话题，谁来审计审计部门、谁来制约审计部门，建立什么样的机制，才能保证审计部门公 平、公正地行使人民赋予的职权。

　　河北盐山发生的悲剧，让人们看到，内部的监督制约，并不能起到实质性的作用。要想让审计部门公平行使权力，关 键的还是外部制约。

　　国家审计署在9月28日召开的加强审计机关自身建设会议上宣布:从明年开始，国家审计署将请财政部和监察部组 成专业监察部门，每年定期对全国审计机关进行审计，审计部门无人审计的局面将告结束—国家审计署也将面临一场针对自己 的审计风暴。

　　据称，审计署要求全国审计系统在10月到11月间全部开展一次财务自查。先是10月8日起全国省级审计机关展 开自我检查，之后是11月份国家审计署派检查组对各地审计机关进行检查。11月底自我检查工作报告上报国务院后，从明 年起，将由财政部门和监察部门联合组成监督机关，每年对审计部门进行检查，并形成固定的制度。

　　按照国家审计署的设想，财政部和监察部以后每年都将对审计署进行检查，各省区的财政厅和监察厅每年对各地审计 厅和特派员办事处进行检查。这种检查不是普通地查一查，而是对审计部门的“审计”。检查内容包括审计部门每年的财政财 务收支、专项经费使用以及审计工作的开展情况。

　　对于审计署做出这一决定的动因，一位审计系统人士分析，这和审计署去年开始组织的对一些地方审计机关负责人的 经济责任审计有关。这次审计查出很多问题，暴露出长期以来审计部门“无人审计”的状况所带来的隐患。

　　当前审计机关和审计人员在廉政建设方面确实存在着一些值得警惕的问题。从2005年到2006年8月，审计署 举报中心共接到反映审计机关和审计人员有关违纪问题的举报440起。

　　据称，审计机关和审计人员的违纪行为一般表现为：在被审计单位吃、拿、卡、要报销费用；滥用职权，截留审计罚 没款；违规收费并设立“小金库”；为会计师事务所揽业务，违规将审计项目交给中介机构去做，并从中收取好处；以审谋私 ，与被审计单位搞权钱交易，接受被审计单位财物等。而发生在沧州的审计员猝死事件，更使审计署意识到改变这一现状的迫 切性。

　　据了解，新的监督制度建立后，财政部门和监察部门对审计部门的审计结果，也要像审计署发布的审计公告一样，对 社会公布。

　　如果审计署这一动议成行，以后人们将看到另一种审计公告。这份公告的内容同样是关于国家财政资金的运用，但出 具审计报告的部门却不是审计部门。这份报告还可能会在国家审计署官方网站公布，或许会挂在财政部、监察部的官方网站上 。

　　我国审计公告制度是自2003年起实行的。自实行审计公告制度以来，为保证审计质量，审计部门先后发布多条制 度来规范审计行为，包括著名的“八不准”。这为审计的独立性提供了保证，使得审计署连续三年公布的审计公告，都几乎没 有遇到过被审计机关对审计结果提出异议的事情。

　　质疑“审计”审计部门

　　然而，对于即将到来的审计体制变革，也有人表示质疑。其一，审计署自请监督，的确是开了一个好头；其二，这属 于部门行为，于《审计法》无据，能否长期坚持下去还缺乏制度支持；其三，这仍然属于政府内部的同体监督，制度创新的色 彩并不浓厚；其四，自体的“循环监督”有没有制度终点？

　　只要存在权力，就可能滋生腐败，只要权力不被监督，权力被滥用就近于必然。所以，没有任何权力可以不被监督。 对于手握审计重权的审计署来说，这样的一个决定，对人对己都有好处。一方面，主动要求监督，以示光明磊落，为其他的政 府机关带了个好头；另一方面，这几年的“审计风暴”揭开了一些部委的盖子，自己反而不接受监督怎能让人心服；再者，审 计机构本身并不是没有问题，靠自查自纠是难以解决的。所以，即便这只是个审计署的部门行为，也依然有着不小的积极意义 。

　　但是，审计署的这个举动，并不具有重大的制度创新意义。因为，其性质仍然属于政府内部的同体监督。在另一方面 ，不能不考虑的是，专负监察职责的机构，同时受它的被监督者监察，是存在一定的制度风险的。

　　权力的互相监督，理论上讲可以带来彼此的制衡、制约。但是，在当然的监督者和被监督者之间是否完全适用是个问 题，比如人大可以监督一府两院，但如果它同时要受一府两院的监督，则就不成体统，它的权威和监督权就很难落到实处，很 难真正硬起来。

　　如果正常的监督者与被监督者之间互相拿住要害时，同时退让是基于自身利益的最优选择。所以，对于权力制衡的好 处，我们一般讲的是不同性质的权力之间，比如授权来源不同的权力，它们之间一般少有共同的利益。而对于性质相同的权力 之间，这个制衡却往往会体现为互相掣肘或相互妥协。审计署面对的问题是，它与以往经常被它点名纠错的财政部之间，恰恰 是同样性质的权力，同是国务院的组成机构，如果把法律赋予的当然监督权变成互相监督，其实效果无可商榷处。

　　财政部门和监察部门是否具有检查审计部门财务问题的能力是一个问题。因为审计工作一直以来是审计机关的专长， 财政和监察部门以往很少到审计机关来检查财务情况。

　　据了解，由于分工不同，监察部门的主要工作在反腐方面，财政部门主要做预算和财政资金划拨工作，审计部门一直 在做财政资金使用情况的监督工作。由于缺乏审计专业知识，在很多情况下，监察部门在发现案件线索后，都邀请审计、检察 等部门组成联合调查组去办案。

　　那么，谁来监督那些监督者？这些年，在中国也越来越容易遇到这类问题，因为负有监督职能的机构和官员并不是铁 板一块。所有的监督机构都应该得到监督，难不成，再成立新的机构监督它们？那无疑是不现实的。按照这样的逻辑，人大是 最高权力机关并有监督一府两院的职能，那么哪个机构再来监督人大？

　　所以还应在现有的制度框架下想办法。我们不搞三权分立，但是监督权与行政权边界的适当廓清应当是可以的。以审 计为例，它的意义就是对政府机构的经济行为进行监督，看看公众的钱是如何花掉的，花得是否合乎规矩。然而，它本身却又 是行政体系的一部分，权力由行政体系授予，现在又要接受行政体系内部被监督者的监督。这样的权力运行结构的合理性描述 起来就比较为难。 -

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